III SA/Wr 1053/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi V.O. na Wojewodę D. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt. III SAB/Wr 328/20 I. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w kwocie 1400 (tysiąc czterysta) złotych; II. stwierdza że bezczynność Wojewody D. w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1400 (tysiąc czterysta) złotych; IV. w pozostałym zakresie odrzuca skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi V. O. (dalej: skarżący, strona skarżąca) jest niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2020 r. o sygn. akt III SAB/Wr 328/20. Jak wynika z akt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 21 maja 2020 r. o sygn. akt III SAB/Wr 328/20 stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w przedmiocie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przyznał też od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2000 zł oraz zasądził na jej rzecz zwrot kosztów postępowania w kwocie 100 zł. Zgodnie z art. 286 p.p.s.a., po uprawomocnieniu się orzeczenia Sądu kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zostały zwrócone organowi, z załączonym odpisem orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Wojewoda otrzymał je w dniu 9 września 2020 r., zatem wyznaczony przez Sąd termin do załatwienia sprawy przez organ, upłynął 9 października 2020 r. W dniu 20 lipca 2021 r. skarżący wezwał Wojewodę do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2020 r. o sygn. akt III SAB/Wr 328/20. Pismem z 27 września 2021 r. ponowił swoje wezwanie. W treści pisma wskazał również numer rachunku bankowego w celu wykonania przez organ pkt IV i V tegoż wyroku. Postanowieniem z dnia 12 października 2021 r. referendarz Sądu Rejonowego Wrocław – Śródmieście nadał wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 328/20 klauzulę wykonalności w zakresie jego pkt IV i V. W dniu 24 listopada 2021 r. do Wojewody wpłynęła skarga strony na niewykonanie wyroku. Pismem z dnia 26 listopada 2021 r. komornik sądowy zawiadomił organ o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w celu zaspokojenia należności skarżącego oraz o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego Wojewody Dolnośląskiego. Na podstawie akt administracyjnych sprawy (pismo wewnętrzne organu dotyczące zapłaty należności na rachunek komornika sądowego), Sąd przyjmuje, że przyznana skarżącemu w wyroku z dnia 21 maja 2020 r. kwota pieniężna i koszty postępowania zostały uiszczone przez organ w trybie egzekucji. We wniesionej obecnie skardze na niewykonanie wyroku tutejszego Sądu z 21 maja 2020 r. o sygn. akt III SAB/Wr 328/20 skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że niewykonanie wyroku i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a., 3. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 23 258,90 (dwudziestu trzech tysięcy dwustu pięćdziesięciu ośmiu i 90/100) zł na podstawie art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., 4. zasądzenie zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę w wysokości 1000 zł na podstawie art. 154 § 4 i § 5 p.p.s.a., 5. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podkreślił, że nie powinno być tolerowane niewykonywanie prawomocnych wyroków sądów w demokratycznym państwie prawnym, tym bardziej gdy wyroków nie respektuje organ administracji państwowej, który sam jest obowiązany do stosowania prawa i który powinien dawać dobry przykład obywatelom. Taka sytuacja prowadzi do podważania zaufania obywateli do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Decyzją wydaną 15 grudnia 2021 r. organ udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest w części uzasadniona. Art. 154 § 1 p.p.s.a. przyznaje prawo do skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie, a więc gdy po uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość organ nie wydał aktu lub nie podjął czynności (Adamiak Barbara, Borkowski Janusz, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, 2015). Na mocy tego przepisu, w takiej sytuacji strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia organowi grzywny. W takim przypadku sąd w swoim orzeczeniu rozstrzygającym w sprawie ma obowiązek stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca formułuje zatem przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku, oraz zawnioskować o ukaranie organu grzywną. W niniejszej sprawie skarżący spełnił powyższe warunki: wezwała organ do wykonania wyroku i wniósł skargę, w której zawnioskował o ukaranie organu grzywną. Wojewoda nie wydał decyzji w terminie wyznaczonym w ww. wyroku i pozostawał w sprawie bezczynny. Wydanie przez organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie nastąpiło dopiero po wniesieniu skargi na niewykonanie wyroku (decyzja z dnia 15 grudnia 2021 r.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należy zauważyć, że głównym celem postępowania o sygn. akt III SAB/Wr 328/20 było przymuszenie Wojewody do załatwienia sprawy poprzez wydanie odpowiedniego aktu kończącego. Organ, wyrokiem z 21 maja 2020 r. zobowiązany został bowiem do wydania orzeczenia kończącego sprawę w terminie do 9 października 2020 r., którego to orzeczenia nie wydał nie tylko w tym terminie, ale także do dnia wniesienia skargi (24 listopada 2021 r.). Analiza akt sprawy dowodzi ponadto, że od dnia doręczenia akt z odpisem prawomocnego wyroku aż do dnia wniesienia skargi organ nie podjął absolutnie żadnych działań w celu wykonania wyroku i załatwienia wniosku skarżącego - co przedstawiono w części faktograficznej niniejszego uzasadnienia. Powyższe świadczy wiec niewątpliwie o pozostawaniu Wojewody w bezczynności Art. 154 § 2 p.p.s.a. nakłada na sąd obowiązek stwierdzenia, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na gruncie rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że podjęcie przez Wojewodę czynności po blisko piętnastu miesiącach od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, czyli znacznie po upływie terminu wyznaczonego w prawomocnym wyroku, ale również dopiero po wniesieniu skargi na niewykonanie wyroku, należy ocenić jako rażące naruszenie art. 170 p.p.s.a.: "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby." Wskazanie przez sąd administracyjny w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku. Ze względu na doniosłość skutków prawomocnego wyroku, usprawiedliwieniem dla niewykonania takiego wyroku w wyznaczonym terminie, nie może być wskazywany w odpowiedzi na skargę brak kadr do obsługi spraw i ilość podobnych wniosków wnoszonych przez cudzoziemców. Wobec powyższych faktów, w ocenie Sądu, przewlekłość postępowania w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że mimo wskazanego przez Sąd terminu na załatwienie sprawy, organ w tym terminie nie podjął efektywnego działania w kierunku wykonania wyroku, co świadczy o kwalifikowanym naruszeniu przez Wojewodę przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a także art. 8 § 1 k.p.a. – zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a., zatem bezczynność w prowadzeniu postępowania przez Wojewodę ma charakter rażący – co stwierdzono w pkt II niniejszego wyroku. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1400 (jednego tysiąca czterystu) złotych będzie odpowiednia do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy, a jednocześnie spełni wystarczająco funkcję represyjną i dyscyplinującą. Jednocześnie Sąd uwzględnił, że w związku wydaniem a w dniu 15 grudnia 2021r. decyzji, cel główny postępowania został już osiągnięty, wobec czego nie ma potrzeby dalszego dyscyplinowania organu. W związku z tym Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. Rozpatrując wniosek strony o zasądzenie sumy pieniężnej na jej rzecz w wysokości 23 258,90 zł, Sąd wziął pod uwagę art. 154 § 7 p.p.s.a., mówiący o tym, że sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Treść tego przepisu wskazuje, że to, czy i w jakiej wysokości suma pieniężna będzie przyznana, zależy od uznania Sądu, który ocenia zasadność jej przyznania w oparciu o wszystkie okoliczności sprawy. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie powyższego przepisu jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone przez bezprawne niewykonywanie przez organ prawomocnego wyroku. Kwoty przyznawane na tej podstawie nie mają natomiast charakteru odszkodowawczego i nie wiążą się określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Nie prowadzi Sąd również postępowania dowodowego w zakresie wystąpienia ewentualnej krzywdy po stronie skarżącego, co stanowi zasadniczą różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie p.p.s.a., a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów k.c.. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód i krzywdy, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale z samym faktem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Zatem sąd, uwzględniając skargę może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną i nie jest przy tym związany wnioskiem strony. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że przyznanie na rzecz strony od organu kwoty 1400 zł będzie adekwatne do stwierdzonego naruszenia jej prawa do terminowego wykonania wyroku oraz wystarczająco wypełni zarówno funkcję represyjną wobec organu (pkt III sentencji wyroku). Przyznanie przez sąd administracyjny sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. w związku z niewykonaniem przez organ wyroku tego sądu, nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę naprawienia szkody wynikłej z bezczynności lub opieszałości organów w tym zakresie. Taką możliwość przewiduje wprost art. 154 § 4 i 5 p.p.s.a., na które zresztą powołuje się skarżący, żądając zasądzenia na jego rzecz kwoty 1000 zł. Zasądzane na podstawie art. 154 § 4 i 5 w zw. z § 1 p.p.s.a. odszkodowanie dochodzone jest jednak na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym, na podstawie powództwa wniesionego do sądu powszechnego. Stosownie bowiem do treści powołanego wyżej przepisu art. 154 § 4 p.p.s.a., osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Jak natomiast stanowi § 5 , odszkodowanie, o którym mowa w § 4, przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w punkcie IV niniejszego wyroku odrzucił zatem skargę w zakresie żądania zgłoszonego na podstawie art. 154 § 4 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 417 § 1, art. 417¹ § 3 oraz art. 417² Kodeksu cywilnego, albowiem sprawa w zakresie tego rodzaju żądania nie należy do właściwości sądów administracyjnych. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).