III SA/Wr 106/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant: Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi D.A. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa D. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia odwołania od negatywnego wyniku oceny formalnej projektu oddala skargę. Skarżący złożył wniosek o dofinansowanie projektu Nr [...] pn. "Wzrost konkurencji firmy "A" przez budowę ho-telu w zabytkowym spichlerzu" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (dalej – "RPO WD"). Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]) Dolnośląska Instytucja Pośrednicząca ("DIP") poinformowała zainteresowanego, że wspomniany wniosek został odrzucony, jako że nie spełniał jednego z uzupełniających kryteriów formal-nych (Nr 9: "Kwalifikowalność typów wydatków w ramach projektu" – "Czy wszystkie typy wydatków przedstawione do dofinansowania w ramach projektu są kwalifiko-walne zgodnie z wytycznymi UE i IZ RPO?". W piśmie, o którym mowa, podkreślono zwłaszcza, że DIP wystąpiła wcześniej do strony (w piśmie datowanym na dzień [...] czerwca 2012 r.) z żądaniem poprawienia wniosku, poprzez: 1) wykazanie – jako niekwalifikowalne – wydatki planowane na zakup "wieszaków na ubrania"; 2) wykaza-nie – we właściwym miejscu – innych niekwalifikowalnych wydatków, zamierzonych na urządzenie terenów zielonych (kwietniki, drzewa i trawniki). Ponieważ wniosko-dawca uchybień tych nie usunął, jego wniosek został odrzucony. Rozstrzygnięciem opisanym w sentencji niniejszego wyroku, Zarząd Woje-wództwa D. – realizujący zadania Instytucji Zarządzającej (w dalszych wywodach – "DIZ") RPO nie uwzględnił odwołania od rozstrzygnięcia DIP z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu takiego stanowiska organ stwierdził, że wydatki na zakup wieszaka ubraniowego stanowi ewidentnie wydatek na tzw. niskocenne środki trwałe, w związku z czym należało go zaliczyć jako wydatek niekwalifikowalny – w rozumie-niu Wytycznych dla Wnioskodawców dla działania 1.1.D1.a RPO WD (według zapisu ze s. 24, pkt 2.1.26.). DIZ wywodziła ponadto – powołując się na komunikat DIP z dnia [...] maja 2012 r., zamieszczony na stronie internetowej tej ostatnio wymienionej Instytucji – że wy-datki na urządzenie terenów zielonych (uznane także za niekwalifikowalne) należało wykazać w punkcie 10.4.6 Kosztorysu, wpisując w kolumnie ("Wartość netto") war-tość "0,00", i dokonując stosownej korekty w punkcie IV.9.3.10 samego wniosku o dofinansowanie. Przyznano, że suma wydatków niekwalifikowalnych na ten cel wyka-zana przez wnioskodawcę w punkcie IV.9.3.14 jest prawidłowa, zakwestionowano jednak metodologię zastosowaną przez stronę w zakresie korekty wartości wydatków kwalifikowalnych, poprzez wprowadzenie dodatkowego "zapisu technicznego". Wed-ług DIZ, w pozycji 9.3.10 wniosku, wartość wydatków kwalifikowalnych jest nadal powiększona o kwotę 38.610,00 zł, która to kwota mogłaby w związku z tym zostać objęta dofinansowaniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jej autor sformułował następujące zarzuty pod adresem rozstrzygnięcia odwołania strony przez DIZ: 1) błędy w ustaleniach faktycznych, polegające w szczególności na: a) bezpodstawnym przyjęciu, że skarżący nie spełnił uzupełniającego kryte-rium oceny formalnej nr 9, b) bezpodstawnym przyjęciu, iż wnioskodawca nie spełnił podkryterium oce-ny formalnej 4b, c) błędnym ustaleniu, że skarżący dokonał nieprawidłowej korekty wniosku o dofinansowanie, podczas gdy – w ocenie autora skargi – dokonał on wszelkich koniecznych korekt i poprawek, a jego wniosek o dofinansowa-nie jest wolny od jakichkolwiek braków i błędów, d) bezpodstawnym przyjęciu, iż pojęcie "wieszaki na ubrania" jest pojęciem tożsamym z określeniem "wieszaki ubraniowe", co w konsekwencji dopro-wadziło do wadliwego przyjęcia przez organ, że wydatki na wieszaki na ubrania stanowią wydatki na środki trwałe niskocenne i należą tym samym do wydatków niekwalifikowalnych, e) błędnym ustaleniu, iż skarżący nie dokonał korekty kosztorysu i wniosku o dofinansowanie, mimo że sam organ przyznaje, że skutkiem zastosowania przez wnioskodawcę zapisu technicznego jest faktyczne obniżenie wartoś-ci wydatków kwalifikowalnych o kwotę określoną przez organ, f) błędnym ustaleniu, iż wniosek strony zawiera w dalszym ciągu wydatki niekwalifikowalne i że wniosek ten nie może być przywrócony do ponow-nej oceny formalnej projektu; 2) naruszenie przepisów: art. 25 pkt 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1-2, pkt 4-5 i pkt 8 tej samej ustawy i w związku z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. usta-nawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spój-ności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 r., s. 25 ze zm.), a także art. 26 ust. 2 i art. 30b ust. 1 i ust. 4 ustawy o zasadach polityki rozwoju w związku z pkt. 1.5.2. Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 oraz w związku z art. 30a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o zasadach polityki rozwoju, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, to znaczy: • poprzez przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszający prawo, • poprzez nieuzasadnione zakończenie procedury odwoławczej wynikiem negatywnym i bezzasadne nieuwzględnienie odwołania, mimo iż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału, wyjaśnień skarżącego i jego argumentacji, odwołanie powinno być uwzględnione w całości, • poprzez bezzasadne i bezpodstawne zakończenie oceny formalnej pro-jektu wynikiem negatywnym oraz rozstrzygnięcie, że niemożliwe jest przywrócenie projektu do ponownej oceny formalnej, mimo że projekt spełnia wszystkie przewidziane wymogi oraz kryteria, • poprzez naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu i przez brak zadośćuczy-nienia przez IZ oraz IP obowiązkowi zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, w tym, w szczególności, poprzez brak określenia jasnych i czytelnych zasad i kryteriów, według których oceniane i dofinansowane będą projekty w ramach RPO dla Wojewódz-twa D. na lata 2007-2013, • poprzez przyjęcie przez organy takiej wykładni zapisów i postanowień zawartych w dokumentach określających system realizacji RPO dla Województwa D. na lata 2007-2013 (w tym, w szczegól-ności, w dokumentacji programowej RPO, w Szczegółowym Opisie Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013, w Wytycznych dla Wnioskodawców dla działania 1.1.d1.a RPO WD, w Instrukcji wypełniania Wniosku o do-finansowanie realizacji projektu wraz z elementami biznesplanu w ra-mach RPO WD), która jest niekorzystna dla skarżącego, wadliwa i obiektywnie błędna, pomimo tego, że zapisy i postanowienia zawarte w wymienionej dokumentacji są nieprecyzyjne i niejednoznaczne, a sfor-mułowania w nich użyte pozwalają również na odmienną wykładnię, której dokonał skarżący, a która powinna być uznana przez organy za prawidłową, • poprzez brak udzielenia skarżącemu prawidłowych, jednoznacznych i wyczerpujących pouczeń w przedmiocie ewentualnych braków, błędów lub uchybień stwierdzonych przez organy w złożonym wniosku, w szczególności zaś wskazania sposobu, w jakim winny być one usunię-te; chodzi w szczególności o nieuwzględnienie przez organy specyfiki i ograniczeń funkcjonalności programu informatycznego Generator wnio-sków, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że wskazania organów były mylące, • poprzez dokonanie oceny wniosku i podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o takie źródła, które nie mogą w ogóle stanowić podstawy oceny projektu (takie jak: strony internetowe zamieszczające oferty sprzedaży wieszaków różnych firm czy też komunikaty zamieszczane przez DIP na swojej stronie internetowej), a także przez objęcie zakresem oceny formalnej również takich elementów, które – w świetle postanowień dokumentów tyczących RPO WD na lata 2007-2013 oce-nie formalnej w ogóle nie podlegają (a w konsekwencji – przez wykro- czenie przez organy poza zakres przysługujących im kompetencji). Na kanwie tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi w całości i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowa-dzona w sposób naruszający prawo, z przekazaniem sprawy do ponownego rozpat-rzenia przez właściwą instytucję zarządzającą, a także o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnio- nej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kognicja Sądu wynika w niniejszej sprawie wprost z art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami admi-nistracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "p.p.s.a." W przepisach art. 30c-30d samej ustawy przewidziano kilka rozwiązań auto-nomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Nato-miast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministra-cyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy). Przywołane postanowienia godzi się uzupełnić przypomnieniem, że – w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych -(Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej). Do kryterium legalności nawiązał zresztą ustawodawca również w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skoro w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub – pośredniczącą). A contrario, jeśli ocenę przeprowadzono zgodnie z prawem, skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy). Stosując wszystkie dotychczas przedstawione zasady dokonywania sądowej oceny legalności w sprawach tego typu co rozpoznawana, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, mimo iż skład orzekający nie w pełni podziela argumentację organu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii poprawności (zgod-ności z prawem) odrzucenia wniosku skarżącego o dofinansowanie, z powodu nie-usunięcia – mimo stosownego wezwania przez DIP – braków formalnych, a w kon-sekwencji – niespełnienia jednego z uzupełniających kryteriów formalnych (Nr 9: "Kwalifikowalność typów wydatków w ramach projektu" – "Czy wszystkie typy wydat-ków przedstawione do dofinansowania w ramach projektu są kwalifikowalne zgodnie z wytycznymi UE i IZ RPO?". W ocenie DIP oraz DIZ, wniosek nie spełniał tego kry-terium, mimo dokonanych poprawek jego pierwotnej wersji. Organy wskazały przy tym na dwa rodzaje tzw. wydatków niekwalifikowanych, które – ze względu na taki ich charakter – nie mogły być objęte dofinansowaniem. Chodziło – po pierwsze – o niesłuszne (zdaniem organów) objęcie wydatkami kwalifikowanymi (a więc podlega-jącymi dofinansowaniu) przedmiotów określonych przez wnioskodawcę jako "wieszak na ubrania". Po drugie zaś, o nieobniżenie mimo wezwania przez IP – we właściwej rubryce wniosku, co wymaga silnego zaakcentowania – kwoty wydatków kwalifiko-walnych o sumę kosztów planowanych na urządzenie terenów zielonych (kwietników, drzew i trawników). O ile zasadności pierwszego z argumentów nie można racjonalnie podważyć, to drugiego zapatrywania obu organów nie sposób z kolei bezkrytycznie aprobować. W niniejszej sprawie jest w istocie bezsporne, że w rozumieniu Wytycznych dla Wnioskodawców dla działania 1.1.D1.a RPO WD (według zapisu ze s. 24, pkt 2.1.26.) oraz zapisami Ogłoszenia o naborze wniosków dla działania 1.1.D1.a RPO WD (punkt V) "... środki trwałe niskocenne są wydatkami niekwalifikowalnymi (celowe podkreślenie składu orzekającego), nawet jeśli ich łączna wartość przekracza 3,5 tys. zł ...". Wśród przykładów trwałych środków niskocennych wymienione przy tym zostały wprost "wieszaki ubraniowe". Skarżący, nie kwestionując przywołanych zapisów, wychodzi jednak z założe-nia o odrębności kategorii "wieszaków na ubrania" i "wieszaków ubraniowych". Dys-tynkcja taka nie jest uprawniona. Trafnie bowiem przyjęły oba organy, że ogólne określenie "wieszaki ubraniowe" przyjęte w dokumentach dotyczących działania 1.1.D1.a RPO WD musi oznaczać – generalnie – każdy przedmiot przeznaczony (zgodnie z pełnioną funkcją do wieszania ubrań). W świetle takiego zapisu przyjętego we wspomnianych dokumentach, kompletnie nieuzasadniony jest zabieg dokonywania jakiejkolwiek dalszej stratyfikacji określenia "wieszaki ubraniowe". Wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony skarżącej, celnie wskazano w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia odwołania kilka przykładów różnych – co do szczegółłów – nazw przedmiotów służących identycznemu celowi, tzn. wieszaniu ubrań na tych przedmiotach. Niczym nieuzasadnione byłoby zaś zaliczenie do wydatków kwalifikowalnych, podlegających dofinansowaniu, przedmiotów, które z istoty tej mają chafrakter wydatków niekwalifikowalnych (do których zaliczyć trzeba trwałe środki niskocenne), tylko dlatego, że użyje się dla określenia tych przedmiotów odmiennej nazwy (np. "wieszaki na ubrania"), od tej, którą jako przykład wydatków niskocennych posłużono się wprost w Wytycznych ("wieszaki ubraniowe"). Taki zabieg, stanowiący w istocie przykład słownej wyłącznie "żonglerki", nie ma nic wspólnego z zasadami prawidłowej językowej, logicznej i celowościowej wykładni określenia "wieszaki ubraniowe". W konsekwencji dotychczasowego wywodu należy uznać, że skarżący został prawidłowo wezwany – w piśmie DIP z dnia [...] czerwca 2012 r.) do poprawienia wniosku, przynajmniej w zakresie konieczności wykazania – jako niekwalifikowalnych – wydatków planowanych na zakup tzw. "wieszaków na ubrania" (w istocie – "wieszaków ubraniowych"). Skoro zaś wniosek nie został w tym zakresie poprawiony, w pełni zasadne było jego odrzucenie, jako wniosku nie spełniającego jednego z uzupełniających kryteriów formalnych (Nr 9: "Kwalifikowalność typów wydatków w ramach projektu" – "Czy wszystkie typy wydatków przedstawione do dofinansowania w ramach projektu są kwalifikowalne zgodnie z wytycznymi UE i IZ RPO?"). Trzeba bowiem dobitnie podkreślić, że każde, nawet jednostkowe tylko uchybienie kryteriom formalnym, bez ich poprawienia, powoduje właśnie taki skutek (odrzucenie wniosku), bez możliwości jego merytorycznej weryfikacji i ewentualnego zadecydowania o zakwalifikowaniu wniosku do dofinansowania (lub odmowie dofinansowania). Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie nie podziela natomiast zapatrywa-nia organów, jakoby zastosowanie przez skarżącego niewłaściwej (według organów), choć możliwej, jednej z dwóch metodologii poprawienia wniosku w zakresie wykazania jako niekwalifikowalnych kosztów planowanych do wydatkowania na urządzenie terenów zielonych (kwietników, drzew i trawników). Otóż bezsporne jest, że w piśmie DIP z dnia [...] czerwca 2012 r., wezwania do dokonania stosownych poprawek w tym zakresie nie wsparto bardziej szczegółowym objaśnieniem sposobu, w jaki poprawki powinny być dokonane. Wnioskodawca dokonał stosownych zmian wniosku, w innej jednak jego części, niż ta, w której – zdaniem organów – zmiany te powinny być naniesione. Nawet gdyby przyznać rację organom co do miejsca formularza wniosku, w którym zmiany powinny być uwidocznione, to uchybienie temu akurat wymogowi (właściwego miejsca uwidocznienia zmian), zważywszy na dodatkowe okoliczności tego konkretnego przypadku, nie mogło stanowić – samo w sobie, bez zaistnienia omówionego już uchybienia tyczącego wskazania jako wydatki kwalifikowane wydatków na "wieszaki na ubrania" – samodzielnej podstawy do odrzucenia wniosku z przyczyn formalnych. Po pierwsze dlatego, że powinnością DIP było dokładne wskazanie wnioskodawcy sposobu dokonania zmiany w tym zakresie. Niewystarczające jest odwołanie się w tym zakresie – i to dopiero na etapie podejmowania rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania (kolejne, celowe podkreślenie Sądu) – do komunikatu zamieszczonego na stronie internetowej DIP w dniu [...] maja 2012 r., skierowanego do wszystkich beneficjentów i powszechnie dostępnego. Po drugie, pozostaje wątpliwość (której organy nie wyjaśniły), czy tzw. "generator" wniosków rzeczywiście umożliwiał dokonanie zmian, w sposób sugerowany jako jedynie dopuszczalny przez organy. Skarżący twierdzi, że podjął próbę w tym zakresie. Bezskutecznie. Po trzecie, sam organ przyznał, ze suma wydatków jest prawidłowa, niewłaściwa jest natomiast metodologia korekty zastosowana przez wnioskodawcę. W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, wszystkie trzy wymienione ostatnio okoliczności (wątpliwości) nie pozwalają na bezkrytyczne przyjęcie, że skarżący nie dokonał stosownej zmiany pierwotnego swojego wniosku, na wezwanie DIP, w zakresie wykazania, jako niekwalifikowanych, kosztów planowanych do wydatkowania na urządzenie terenów zielonych (kwietników, drzew i trawników), w sposób, który uzasadniałby wątpliwości organów o charakter tych wydatków, co w konsekwencji mogło uzasadniać odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych, bez skierowania go do merytorycznej oceny. Ostatnia konkluzja nie mogła mieć jednak żadnego znaczenia dla kierunku wyrokowania przez Sąd, skoro wystarczającą podstawą odrzucenia wniosku z przyczyn formalnych był brak zmiany charakteru wydatków planowanych na zakup "wieszaków na ubrania", co wcześniej rozważono. Z wszystkich przytoczonych powodów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach polityki rozwoju.