III SA/Wr 111/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca), , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 stycznia 2024 r. nr 58/2024 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia 14 października 2023 r. A. D. (dalej: skarżący, zobowiązany) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: organ, ZUS) o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek powstałych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. W jego uzasadnieniu wskazał, że od wielu lat prowadzi działalność gospodarczą, jednakże z uwagi na bardzo trudną sytuację gospodarczą spowodowaną pandemią, utrzymanie się na rynku jest bardzo trudne. Argumentował, że przedmiotem jego działalności jest wykonywanie instalacji sanitarnych w budynkach, przy czym popyt na tego rodzaju usługi uległ zmniejszeniu. W związku z tym – jak dalej wyjaśnił – nie wyobraża sobie konieczności spłaty zaległości z tytułu składek, co skutkowałoby zakończeniem prowadzenia działalności gospodarczej i zwolnieniem pracowników. Obecnie podejmuje drobne zlecenia, które pozwalają na zapłatę wynagrodzeń, ale nie na spłatę zaległości. Podał także, że aktualnie ma zablokowany rachunek bankowy z powodu różnych prowadzonych egzekucji, wobec tego zaburzona jest płynność finansowa jego przedsiębiorstwa. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 10 stycznia 2024 r. (nr 58/2024) organ – w punkcie pierwszym – działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1230 z późn. zm., dalej jako: u.s.u.s.) – odmówił umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 249 681,88 zł, w tym: a) na ubezpieczenie społecznej za okres: marzec 2015 r., od lutego do kwietnia 2016 r. oraz od sierpnia 2020 r. do września 2023 r.; b) na ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 2020 r. do września 2023 r.; c) na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od sierpnia 2020 r. do września 2023 r. W punkcie drugim natomiast – działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 3a oraz art. 32 u.s.u.s., a także § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej jako: rozporządzenie) – odmówił z kolei umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, będącą jednocześnie płatnikiem tych składek, w łącznej kwocie 74 529,86 zł, w tym: a) na ubezpieczenie społecznej za okres: marzec 2015 r., od lutego do kwietnia 2016 r. oraz od sierpnia 2020 r. do września 2023 r.; b) na ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 2020 r. do września 2023 r.; c) na Fundusz Pracy za okres od sierpnia 2020 r. do września 2023 r. W pierwszej kolejności ZUS dokonał analizy kwestii przedawnienia, uznając, że na bieg terminu przedawnienia należności za okres od marca 2015 r. do kwietnia 2016 r. miało wpływ zawarcie w dniu 11 sierpnia 2016 r. umowy ratalnej. Okoliczność ta, biorąc pod uwagę treść art. 24 ust. 5a u.s.u.s., skutkowała zawieszeniem biegu terminu przedawnienia do dnia obowiązywania umowy ratalnej, tj. 24 czerwca 2023 r., która z tą datą uległa rozwiązaniu. Z kolei należności za okres od sierpnia 2020 r. do lipca 2023 r. objęte zostały postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora Oddziału ZUS. W dalszej części uzasadnienia, analizując przesłanki umorzenia należności, organ wyjaśnił w kontekście ustalonego stanu faktycznego, że nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ przyjął, że skoro w stosunku do zobowiązanego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, nie zaistniały podstawy określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. Z przyczyn zaś oczywistych, nie miał również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Ponadto, wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, co oznacza, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również nie ma zastosowania. Dalej organ uznał, że skarżący nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, a w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie stwierdzono braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W tych okolicznościach organ wykluczył zaistnienia przesłanek całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. Dopóki postępowanie to się toczy, nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji, jak również tego, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W konsekwencji powyższych ustaleń organ skonkludował, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., tym samym brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek. Ze względu na charakter części zaległości skarżącego, tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem składek na te ubezpieczenia, organ rozważył także przesłanki warunkujące możliwość ich umorzenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wydanym na tej podstawie rozporządzeniu. W zakresie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ZUS stwierdził, że zobowiązany nie udokumentował poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia, powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego prowadzenia działalności. Odnosząc się natomiast do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, organ wskazał, że jej wystąpienie uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu uniemożliwiającego opłacenie należności. Organ podkreślił, że skarżący w toku postępowania określił swój stan zdrowia jako dobry, jednak bliski depresji. Nie udowodnił, że istnieją przeszkody, które trwale uniemożliwiają zarobkowanie, a tym samym uzyskanie środków na spłatę zadłużenia. Końcowo organ podniósł również, że w latach 2021-2023 zobowiązany osiągał dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Na podstawie przedłożonych dokumentów przyjął, że w roku 2023 średniomiesięcznych dochód skarżącego wyniósł 25 354,00 zł, natomiast deklarowane koszty utrzymania – 750,00 zł. ZUS argumentował także, że zobowiązany posiada także inne zobowiązania pieniężne w wysokości około 213 000 zł, które dochodzone są w postępowaniu egzekucyjnym. W tym zakresie organ podniósł, że posiadanie zobowiązań nie może być argumentem za umorzeniem zaległości wobec ZUS, zważywszy, że zostały zaciągnięte świadomie z uwzględnieniem możliwości finansowych i ich ewentualnych negatywnych skutków. Prowadziło to do wniosku, że zobowiązany nie udowodnił, aby jego sytuacja materialna uniemożliwiała spłatę należności, tym samym brak było podstaw od uznania, iż uregulowanie należności pozbawi zobowiązanego możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). W skardze na powyższą decyzję zobowiązany zarzucił naruszenie § 3 ust. 1 pkt 3 cytowanego rozporządzenia przez jego niezastosowanie, wnosząc o umorzenie kwoty głównej wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi. W treści zaś uzasadnienia zakwestionował stanowisko ZUS dotyczące braku opłacenia należności z tytułu składek za okres od lutego do marca 2015 r. oraz od lutego do marca 2016 r., wskazując, że wywiązał się w tym zakresie z obowiązków wynikających z zawartej umowy ratalnej. Poddał zatem pod wątpliwość stanowisko organu o braku uiszczenia przez niego rat od 62 do 82, w których zawierają się powyższe należności. Powołując się z kolei na § 7 umowy ratalnej wskazał, że brak opłacenia poszczególnych rat stanowi podstawę rozwiązania tej umowy. A skoro od sierpnia 2020 r. nie opłacał on należnych składek, organ winien rozwiązać umowę wcześniej niż po kilku latach od zaistnienia przesłanki do tego prowadzącej. Wyraził przekonanie, że utrzymanie w mocy umowy ratalnej było spowodowane jedynie zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. Podtrzymał argumentację, że uiszczenia zaległości doprowadzi do likwidacji działalności gospodarczej i tym samym zwolnienia wieloletnich pracowników w wieku przedemerytalnym. Do skargi zobowiązany dołączył zawartą w dniu 11 sierpnia 2016 r. umowę ratalna wraz dokumentami potwierdzającymi jej rozwiązanie z dniem 24 czerwca 2023 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd wskazuje, że - jak stanowi art. 133 p.p.s.a. - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności aktu lub bezczynności bierze pod uwagą materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Dodać należy także, że sąd administracyjny nie ma obowiązku ustalania okoliczności sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1664/17 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09; 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12). Materialnoprawną podstawą umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzji art. 28 u.s.u.s. Wskazany przepis daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 u.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Nie budzi wątpliwości, że wydanie prawidłowej decyzji odmawiającej umorzenia należności składkowych wymaga w pierwszej kolejności wyjaśnienia przez organ, czy istnieją zaległości z tytułu składek, o których umorzenie występuje wnioskodawca, a następnie, czy zostały spełnione przesłanki pozwalające na stwierdzenie ich całkowitej nieściągalności bądź także przesłanki wynikające z § 3 rozporządzenia. W tym zakresie w pierwszym rzędzie rozważenia wymaga kwestia przedawnienia należności z tytułu składek. W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym dominuje stanowisko, że w granicach sprawy administracyjnej dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek, rozpoznawanej na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., także § 3 ust. 1 rozporządzenia, mieści się kontrola przedawnienia tych składek. Tylko bowiem istnienie należności z tytułu składek pozwala na merytoryczną ocenę przesłanek umorzenia. W przypadku ich przedawnienia, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co w konsekwencji winno skutkować umorzeniem tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej w wyroku z dnia 5 stycznia 2022 r., ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją (np. nie uległy przedawnieniu), to warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Nie można procedować w oparciu o przesłanki do umorzenia pomieszczone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy § 3 ust. 1 rozporządzenia, w sytuacji gdy składki te nie istnieją. Postępowanie w przedmiocie umorzenia składek w takim przypadku byłoby bezprzedmiotowe. Zatem organ w pierwszej kolejności winien zbadać przedmiotowość złożonego wniosku, jeśli choćby w części należności uległy przedawnieniu, wtedy w tej części organ zobowiązany będzie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w pozostałej zaś części nieprzedawnionej, organ zobowiązany będzie wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek lub odmówić ich umorzenia. Tak więc organ posiada kompetencję do ustalenia w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, czy nie doszło do przedawnienia tych należności, zaś sąd administracyjny kognicję do kontroli wydanej przez organ w tym przedmiocie decyzji. W przedmiotowej sprawie kwestia ta jest o tyle istotna, że organ powołał się na przesłankę zawieszenia biegu terminu przedawnienia, której zaistnienie wymaga przedstawienia dowodów powodujących tą okoliczność. Wskazać bowiem należy, że w obecnym brzmieniu art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Przepis w obecnym brzmieniu został wprowadzony od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem, na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378), zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Wskazany okres przedawnienia będzie miał zatem zastosowanie do należności z tytułu składek objętych wnioskiem o umorzenie, tj. za okres od marca 2015 r. W niniejszej sprawie organ, odnosząc się do kwestii przedawnienia należności z tytułu składek, stwierdził, że nie uległy one przedawnieniu wskutek zawarcie w dniu 11 sierpnia 2016 r. umowy ratalnej, powołując się w tym względzie na art. 24 ust. 5a u.s.u.s., który stanowi, że bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. Biorąc natomiast pod uwagę, że umowa ta uległa rozwiązaniu, zawieszenie biegu terminu przedawnienia obowiązywało do dnia 24 czerwca 2023 r. Z kolei należności za okres od sierpnia 2020 r. do lipca 2023 r. objęte zostały postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora Oddziału ZUS. Wskazać należy, że powołanie się na zawieszenie biegu terminu przedawnienia, jako okoliczności wskazująca na istnienie przedmiotu postępowania, musi zostać wykazana przez organ. Tymczasem w aktach niniejszej sprawy, poza stwierdzeniem o nieprzedawnieniu należności, brak jest jakiegokolwiek dowodu świadczącego o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia składek. Co prawda skarżący dołączył do skargi umowę ratalną z dnia 11 sierpnia 2016 r., jednakże nie jest to dokument kompletny, gdyż nie zawiera wszystkich stron jej załączników. Niezależnie jednak od powyższego, Sąd wskazuje, że na podstawie art. 29 ust. 1 u.s.u.s., ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie, ZUS może na wniosek dłużnika odroczyć termin płatności należności z tytułu składek oraz rozłożyć należność na raty, uwzględniając możliwości płatnicze dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych, co – jak wynika z ust. 1a powołanego artykułu – następuje w formie umowy. Najważniejsze jednak pozostaje, że niedotrzymanie warunków umowy, tj. brak spłaty w terminach ustalonych w umowie, skutkuje obowiązkiem natychmiastowej spłaty zaległości wraz z odsetkami za zwłokę (art. 29 ust. 3 u.s.u.s.). Rację ma skarżący, że stanowisko organu o rozwiązaniu umowy ratalnej z dniem 24 czerwca 2023 r. nie wytrzymuje konfrontacji z zapisami umowy ratalnej. Z jej § 7 ust. 1 pkt 1 wynika, że ulega ona rozwiązaniu, gdy dłużnik posiada nieopłacone – na wszystkie fundusze łącznie – dwie raty układu, których termin wymagalności upłynął. Z kolei ust. 2 powołanego paragrafu stanowi, że w sytuacji wystąpienia okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5, rozwiązanie umowy następuje z dniem następującym po dniu, w którym nastąpiła jedna z wymienionych przesłanek. Budzi zatem uzasadnione wątpliwości przyjęta przez organ data rozwiązania umowy ratalnej, jednakże wobec braku w tym zakresie jakiejkolwiek argumentacji w treści zaskarżonej decyzji, okoliczność ta wymyka się kontroli sądowej. Zwrócić należy także uwagę na treść załączonego przez skarżącego pisma ZUS z dnia 29 maja 2023 r. Wynika z niego, że w związku z rozliczeniem konta skarżącego, organ ustalił nadpłatę, która nie jest objęta układem ratalnym, obejmująca składki za okres od lutego do marca 2015 r. oraz od lutego do marca 2016 r. Wobec rozbieżności co do objęcia składek za powyższy okres umową ratalną, a tym samym istnieniem podstaw do zawieszenia biegu terminu przedawnienie, a w dalszej kolejności – wątpliwości co do okresu, w którym biegu terminu przedawnienia uległ zawieszeniu, rozważenie poprawności argumentacji organu w kwestii przesłanek umorzenia należności okazało się przedwczesne. W tym zakresie doszło do naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., a zatem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uchybienie to zaś powoduje, że zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli sądowej, albowiem nie jest wiadomym, czy i które składki były wymagalne na dzień rozstrzygania sprawy przez organ. W prowadzonym ponownie postępowaniu organ w pierwszej kolejności ustali, czy składki o których umorzenie wnosił skarżący uległy przedawnieniu, czy też nie. W tym zakresie przeprowadzi analizę mających zastosowanie regulacji prawnych i w razie uznania, że doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych, dołączy do akt sprawy dokumenty, które będą obrazować wszystkie istotne w tej mierze okoliczności faktyczne i prawne. Dopiero po ustaleniu, że zaległości skarżącego nie uległy przedawnieniu i w jakiej wysokości istnieją, organ rozważy wystąpienie przesłanek do ich umorzenia. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.