III SA/Wr 1122/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Magdalena Jankowska - Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Siedlecka, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi I. P.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego oddala skargę w całości. Kierownik Zespołu Uzgodnień Drogowych i Sieciowych w D. Służbie Dróg i Kolei we W., działając w imieniu Zarządu Województwa D., decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówiła A sp. z o.o. w W., Oddział we W. (dalej także jako: spółka) zmiany decyzji nr [...] z dnia [...], zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, we wnioskowanym przez pełnomocnika spółki, I. P.-P. (dalej jako skarżąca), zakresie zmiany terminu wykonywania prac oraz obszaru zajęcia pasa drogowego. Organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że skarżąca działając w imieniu spółki wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w celu prowadzenia robót w pasie drogowym. Na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] r. udzielono zezwolenia na wykonanie wskazanych robót w dniach od [...] do [...] r. (dalej jako zezwolenie). Pismem z dnia [...] r. skarżąca wystąpiła o zmianę przedmiotowej decyzji z uwagi na zmianę terminu wykonywania prac w pasie drogowym oraz zmianę obszaru zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej. Przy czym w dniu [...] r. do organu wpłynęły protokoły zdawczo - odbiorcze z dnia [...] r., potwierdzające wykonywanie prac przez spółkę w innym terminie i zakresie niż wynikało to z udzielonego zezwolenia. Protokoły te stanowiły jednocześnie pierwszą informację dla organu o tym, że planowane przez spółkę prace zostały zrealizowane. Powołując się na art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., dalej jako u.d.p.) organ pierwszej instancji podniósł, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Analiza treści powołanego przepisu wskazuje, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie może przyznawać uprawnienia do zajęcia pasa z mocą wsteczną. W sprawie jednocześnie nie znajdzie zastosowania art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267. ze zm., dalej jako k.p.a.) jako, że udzielone poprzednio zezwolenie nie jest bezprzedmiotowe. W związku z powyższym organ pierwszej instancji poinformował spółkę pismem z dnia [...] r., o braku podstaw do zmiany wcześniejszego zezwolenia i o zamiarze wydania negatywnej w tym względzie decyzji. Następnie wyznaczył jej termin do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zebranego w sprawie. Przed wydaniem decyzji, wpłynęło do organu pismo spółki z wyjaśnieniami dotyczącymi okresu zajęcia pasa drogowego, w którym jako przyczyny opóźnienia zostały podane trudne warunki atmosferyczne i okres świąteczno-noworoczny. Spółka poinformowała również, że przed wejściem w pas drogowy o zmianach został poinformowany terenowy przedstawiciel D. Służby Dróg i Kolei we W. Mając powyższe na uwadze D. Służba Dróg i Kolei we W. odmówiła zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] r. Po rozpoznaniu odwołania spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydane w trybie art. 40 u.d.p. nie wywołuje skutków retrospektywnych. Oznacza to, że zajęcie pasa drogowego przed uzyskaniem zezwolenia lub po jego uzyskaniu ale ze złamaniem jego warunków, stanowi przesłankę orzeczenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Nie jest jednocześnie możliwa swoista legalizacja zachowań przekraczających zakres zezwolenia, poprzez złożenie w trybie art. 155 k.p.a. wniosku o zmianę decyzji - zezwolenia. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego instytucja zmiany decyzji może mieć tylko zastosowanie do rozstrzygnięć ostatecznych i wyłącznie wówczas, gdy nie doszło jeszcze do skorzystania z uprawnień z nich wynikających. Ponadto, zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter terminowy i nie jest możliwa zmiana decyzji, której czas trwania w obrocie prawnym upłynął. Na koniec uzasadnienia organ odwoławczy odwołał się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2008 r., I GSK 431/07 oraz z dnia 17 września 2009 r., II OSK 1406/08. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego doręczono do rąk skarżącej. Skarżąca wskazując, że działa w imieniu własnym, wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ administracji wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego a to poprzez pominięcie dowodu z dokumentu w postaci protokołu zdawczo- odbiorczego nr 1 z dnia [...] r. potwierdzającego, że zezwolenie z dnia [...] r. nie mogło zostać wykonane w określonym w nim terminie - w dniach od [...] do [...] r., albowiem przekazanie wykonawcy pasa drogi celem wykonania robót ziemnych nastąpiło dopiero w dniu [...] r., a zatem już po terminie wyznaczonym na wykonanie prac; 2) art. 40 ust. 1 u.d.p. poprzez odmowę zmiany zezwolenia, w sytuacji nie mogło ono zostać wykonane w określonym w nim terminie z przyczyn leżących po stronie zarządcy drogi, który dokonał przekazania wykonawcy robót pasa drogowego już po upływie terminu wyznaczonego w decyzji na wykonanie robót czym uniemożliwił wykonanie prac ziemnych związanych z zajęciem pasa drogi w wyznaczonym terminie, to jest w dniach od [...] do [...] r., a nadto wobec faktu, iż organ administracji w treści samej decyzji uzależnił jej wykonanie od protokolarnego przyjęcia pasa drogi przez wykonawcę (pkt. 10 decyzji) oraz uzależnił wykonanie prac ziemnych w obrębie pasa drogi od warunków atmosferycznych (pkt. 14 decyzji); 3) art. 162 § 1 pkt. 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia z dnia 05 grudnia 2014 r., w sytuacji gdy wobec braku protokolarnego wydania pasa drogi wykonawcy przez zarządcę przed dniem 15 grudnia 2014 r. decyzja stała się niewykonalna i bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leżało w interesie stron, a nadto w skutek przyczyn leżących po stronie zarządcy drogi (brak protokolarnego przekazania pasa drogi pod inwestycję) strona nie mogła dopełnić w wyznaczonym terminie określonych czynności od których zależało wykonanie decyzji (brak protokolarnego przyjęcia pasa drogi pod inwestycję); 4) art. 154 § 1 k.p.a. poprzez odmowę zmiany zezwolenia w zakresie wyznaczenia okresu zajęcia pasa drogi wojewódzkiej w celu budowy sieci gazowej przez spółkę reprezentowaną przez skarżącą, w sytuacji gdy na podstawie tej decyzji strona nie nabyła prawa, a za zmianą decyzji przemawia ważny interes społeczny oraz interes strony; Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że odmowa zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] r stanowi naruszenie art. 40 ust. 1 u.d.p. albowiem nie mogła ona zostać wykonana w określonym w niej terminie z przyczyn leżących po stronie zarządcy drogi. Podkreśliła, że organ administracji w treści samej decyzji uzależnił jej wykonanie od protokolarnego przyjęcia pasa drogi przez wykonawcę (pkt. 10 decyzji) oraz uzależnił wykonanie prac ziemnych w obrębie pasa drogi od warunków atmosferycznych (pkt. 14 decyzji) dopuszczając tym samym możliwość niewykonania decyzji w pierwotnie zakładanym terminie to jest w dniach od [...] do [...] r. Podniosła następnie, że warunki atmosferyczne uniemożliwiły wykonanie zaplanowanych prac w dniach od [...] do [...] r. a wydanie pasa drogi i prowadzenie robót stało się możliwe dopiero od [...] r. W tym też dniu nastąpiło faktyczne przekazanie terenu (protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] r.), po czym wszystkie zaplanowane prace zostały wykonane etapowo w dniach [...]-[...],[...]-[...],[...]-[...] r. W ocenie skarżącej organ odwoławczy naruszył art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego. Pominął dowód z dokumentu w postaci protokołu zdawczo- odbiorczego nr 1 z dnia [...] r. potwierdzającego, że pierwotne zezwolenie nie mogło zostać wykonane w określonym w nim z uwagi na wydanie pasa drogi przez zarządcę dopiero [...] r. Wobec tego zaistniały przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia i uchylenia przedmiotowego zezwolenia, określone w art. 162 § 1 pkt. 1 i § 2 k.p.a., albowiem wobec braku protokolarnego wydania pasa drogi wykonawcy przez zarządcę przed dniem [...] r. decyzja stała się niewykonalna i bezprzedmiotowa. Poza tym stwierdzenie jej wygaśnięcia i wydania nowej decyzji dopasowującej okres wydania pasa drogi sytuacji pogodowej i faktycznej w sprawie, lub zmiana decyzji uwzględniająca powyższe okoliczności leżały w sposób oczywisty w interesie strony, albowiem niosły za sobą skutek w postaci bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia stronie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej w dniach od [...] do [...], od [...] do [...] i od [...] do [...] r. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ odwoławczy naruszył przepis art. 154 § 1 k.p.a. poprzez odmowę zmiany zezwolenia w zakresie wyznaczenia okresu zajęcia pasa drogi wojewódzkiej w celu budowy sieci gazowej, w sytuacji gdy na podstawie tej decyzji strona nie nabyła prawa. Prawo do korzystania z pasa drogi w przedmiotowej sprawie uzależnione było bowiem od protokolarnego wydania pasa drogi oraz od wystąpienia określonych warunków atmosferycznych, które to okoliczności nie ziściły się przed dniem [...] r. Za zmianą decyzji przemawiał ponadto ważny interes społeczny i strony, która obecnie stanęła przed perspektywą wymierzenia jej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej bez zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak własnego interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. u. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Podniósł, że skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego występowała w roli pełnomocnika strony - A sp. z o.o. w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach na stanem faktycznym i prawnym sprawy przyjął, co następuje; Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że rozpoznaniu przez Sąd w niniejszym postępowaniu podlega decyzja Samorządowego Kolegium we W. utrzymująca w mocy decyzje Zarządu Województwa D. odmawiającą na podstawie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji z dnia [...] r. (nr [...]) zezwalającej A Sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział we W. na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości P., ul. Z. w celu prowadzenia robót w pasie drogowym tj. budowy sieci gazowej w terminie od dnia [...] r. do dnia [...]. W pierwszej kolejności Sąd obowiązany jest zbadać, czy skarga do sądu administracyjnego została wniesiona przez stronę (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. przewiduje natomiast, że do wniesienia skargi uprawniony jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). Skarżącą I.P.–P. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą B zaliczyć należy do pierwszej kategorii podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tj. tych których legitymacja do wniesienia skargi związana jest z posiadaniem w sprawie interesu prawnego. Z tego powodu uprawnienie skarżącej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego zostało powiązane w tym przepisie z posiadaniem interesu prawnego. Stanowi on m.in., iż "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny". Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność, bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego – por. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, która można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 por. B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s. 129 - 130). Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424. Innymi słowy rzecz ujmując, podmiot nie mający interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Przypomnienia wymaga, że w niniejszym postepowaniu zaskarżona decyzja została podjęta w trybie art. 155 k.p.a. A Sp. z o.o. Oddział we W. przez swojego pełnomocnika (skarżącą) wniosła o zmianę decyzji ostatecznej na podstawie, której spółce tej udzielono zezwolenia na zajecie pasa drogowego w dniach od [...] r. do [...] r. drogi wojewódzkiej nr [...]. Zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Postępowanie w tym trybie wszczyna się z urzędu, bądź na żądanie strony postępowania zakończonego decyzja ostateczną, w którym ta strona nabyła prawo. W rozpatrywanej sprawie stroną, która w postępowaniu zakończonym decyzja ostateczną nr [...] z dnia [...] r. nabyła prawo do zajęcia pasa drogowego była A Sp. z o.o Oddział we W. i w konsekwencji tylko ten podmiot mógł domagać się zmiany decyzji pierwotnej w trybie art. 155 k.p.a., a w konsekwencji nie uwzględnienia jego żądania skarżyć decyzje odmowną do sądu administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym w imieniu spółki występowała skarżąca działająca jako jej pełnomocnik, co wynika z udzielonego skarżącej przez prokurenta spółki pełnomocnictwa (k. nr 4 akt adm.), z którego wynika, że od dnia [...] r. do dnia [...] r. skarżąca mogła podejmować w imieniu A sp. z o.o. Oddział we W. jako inwestora wszystkich niezbędnych czynności formalno - prawnych przed organami administracji państwowej i samorządowej w tym między innymi występować do zarządców dróg w sprawach wydawania decyzji na zajęcie pasa drogowego. Natomiast skarżąca nie wykazała by posiadała jakikolwiek odrębny od spółki indywidualny interes prawny. Należy stwierdzić, że skarżąca w ogóle swego interesu prawnego nie sformułowała. Z tego powodu zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że status strony postępowaniu sadowoadministracyjnym miała wyłącznie spółka z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w Warszawie Oddział we W., sama skarżąca była pełnomocniczką tej spółki. Natomiast przypomnieć należy, że błędne uznanie podmiotu przez prowadzące postępowanie organy za stronę postępowania w żadnej mierze nie przesądza o posiadaniu przezeń interesu uprawniającego do wniesienia skargi. Skarżąca działając w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem była odmowa zmiany decyzji ostatecznej zezwalającej na zajecie pasa drogowego pod budowę infrastruktury gazowej, jako pełnomocnik spółki, która w postępowaniu pierwotnym otrzymała zezwolenie, nie ma interesu prawnego podlegającego ochronie przed sądem administracyjnym. W konsekwencji skarga wniesiona przez I. P.-P. musiała zostać oddalona z braku interesu prawnego skarżącej, nie została bowiem spełniona przesłanka posiadania interesu prawnego wynikająca wprost z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. Brak, zatem po stronie skarżącej interesu prawnego wyklucza możliwość badania zaskarżonej czynności, co do jej zgodności z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.