III SA/Wr 1133/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] r. Nr [...]. Pismem z dnia [...] r., uzupełnionym pismem z [...] r. M. W. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni, strona) zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ( dalej: organ, ZUS) z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek, wskazując na problemy finansowe i trudną sytuację rodzinną. Podniosła, że jest wdową, prowadzony przez nią zakład tapicerski został zamknięty przez komornika sądowego, nie mogła opłacać składek, bo była pozbawiona pracy. Obecnie wnioskodawczyni otrzymuje emeryturę w kwocie [...] zł, z tego zajęciu komorniczemu podlega [...] zł. Spłaca jednocześnie kredyt bankowy w kwocie [...] zł i na życie zostaje jej [...] zł, utrzymuje się z tej kwoty. Nie jest w stanie podjąć pracy ze względu na stan zdrowia – przewlekłe zapalenie żył i trudności z chodzeniem. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówiono umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych. Strona wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2016r. zwróciła się do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wyjaśniła, iż przyczyną nieopłacenia składek był brak klientów i brak wystarczających dochodów z prowadzonej działalności. Ponowiła podniesione we wniosku oświadczenia dotyczące swojej sytuacji finansowej i życiowej. Podniosła, że jest bezdomna i mieszka u siostry, od której otrzymuje też ciepły posiłek raz dziennie. Jednocześnie zaznaczyła, że nie korzysta z pomocy siostry. Zaskarżoną decyzją dnia [...]r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W., działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015r., poz. 121) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), uchylił w części rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i orzekł co do istoty sprawy w następujący sposób: I. na podstawie art.83 ust.1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 w/w ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych umorzył należności na osobiste ubezpieczenia Wnioskodawczym za okres grudzień [...]r. oraz od lutego [...]r. do grudnia [...]r. w kwocie łącznej [...] zł, w tym: składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie [...]zł, odsetek naliczonych na dzień [...]r. w kwocie [...],- zł, kosztów upomnienia w kwocie [...] zł, opłaty dodatkowej w kwocie [...] zł. II. na podstawie art.83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 -3 i 3a w związku z art. 32 w/w ustawy odmówił umorzenia należności osobiste ubezpieczenia Wnioskodawczyni za okres od [...]r. do [...]r. w kwocie łącznej [...]zł, w tym: składek na ubezpieczenia społeczne w kwocie [...] zł, składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...] zł, składek na Fundusz Pracy w kwocie [...] zł, odsetek naliczonych na dzień [...]r. w kwocie [...] zł, kosztów upomnienia w kwocie [...]zł, III. na podstawie art.83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1-3 w związku z art. 32 w/w ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odmówił umorzenia należności za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika okres od [...]r. do [...]r. w kwocie łącznej [...] zł, w tym: składek na ubezpieczenia społeczne w kwocie [...] zł, odsetek naliczonych na dzień [...] r. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu ww. decyzji organ stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności, o jakich mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 4a, 5 i 6 u.o.s.u.s. Wnioskodawczyni otrzymuje bowiem świadczenie emerytalne, z którego może być ( i jest ) prowadzona egzekucja – nie może być więc mowy o braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Odnosząc się do przesłanki wskazanej w art. 28 ust. 3 pkt 3 organ stwierdził, że możliwe jest przeniesienie odpowiedzialności za zadłużenie z tytułu składek na osoby trzecie ze względu na występowanie po stronie wnioskodawczyni następcy prawnego i powołał się w tym względzie na art. 111 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Zaległe składki strony przekraczają zarazem wartość kosztów upomnienia, które aktualnie wynoszą [...] zł, a co za tym idzie, brak jest podstaw do zastosowania przesłanki określonej w pkt 4a. Nie wystąpiła również przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.o.s.u.s. - uwzględniając bowiem wysokość zadłużenia i biorąc pod uwagę możliwość dochodzenia należności w drodze postępowania egzekucyjnego kwota możliwa do wyegzekwowania niewątpliwie przekracza kwotę wydatków egzekucyjnych. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do warunków umorzenia składek wynikających z w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365), stanowiących uszczegółowienie podstawy umorzenia składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ust 3a u.o.s.u.s. Organ uznał, że nie zachodzą przesłanki wskazane w §3 pkt 2 i 3 ww. rozporządzenia, jako że skarżąca nie wykazała faktu poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności opłacenie byłoby niemożliwe (pkt2); nie można także mówić o przewlekłej chorobie pozbawiającej ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, skoro źródłem jej dochodu jest emerytura, a więc świadczenie niezależne od stanu zdrowia. Zdaniem organu sytuacja finansowa, w tym przede wszystkim wysokość osiąganych dochodów oraz ponoszonych wydatków uzasadniają natomiast stwierdzenie, iż jest spełniona przesłanka wskazana przez Ustawodawcę w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Jak wskazuje organ, oceniając możliwość opłacenia należności wobec ZUS, jednorazowo lub w ratach, należy wziąć pod uwagę jej wysokość, zaś w ocenie organu zadłużenie skarżącej wobec ZUS jest na tyle duże, że nawet gdyby środki przeznaczane na spłatę kredytu wnioskodawczyni przeznaczała na rzecz mających pierwszeństwo zaległości składkowych, to spłata całości zadłużenia może zagrozić zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Ze względu na wiek i problemy zdrowotne mało prawdopodobne jest zarazem znalezienie źródła dodatkowego dochodu. Mając na uwadze powyższe organ podjął decyzję o częściowym uchyleniu decyzji wydanej w I instancji, odmawiającej umorzenia należności. Z analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie oraz poczynionych ustaleń ZUS wyprowadził jednocześnie wniosek, że nie zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie całego zadłużenia. W stosunku do skarżącej nie wykorzystano bowiem wszystkich możliwości zmierzających do odzyskania należności. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do tutejszego Sądu, wskazując na swoją trudną sytuację finansową i życiową. Ponowiła argumenty podniesione w odwołaniu i podkreśliła, że nie jest w stanie spłacić nawet części zadłużenia. Wniosła o umorzenie długu z tytułu zaległości wobec ZUS. Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kognicję Sądu doprecyzowuje art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Instytucja umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, dokonywana w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie, zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, że wybór taki nie może być dowolny, musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i uwzględniać cele leżące u podstaw akceptowalnych warunków umorzenia należności z tytułu składek. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest wobec tego do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183). Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma też obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania i interes społeczny. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym. Uznaniowy, charakter decyzji w przedmiocie umorzenia musi z kolei mieć wpływ na zakres i sposób jej kontroli w toku postępowania przed sądem administracyjnym. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się zazwyczaj, że ocenie ze strony sądu podlega w takich przypadkach jedynie poprawność postępowania dowodowo-wyjaśniającego i wynikających zeń konkluzji, nie zaś samo rozstrzygnięcie. Z tych też względów szczególnie istotne jest należyte uzasadnienie przez organ swojego stanowiska – które powinno być logiczne, spójne i znajdować oparcie w zebranym materiale dowodowym. Uzasadnienie takiej decyzji, jako jeden z elementów, winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Skoro swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością, dlatego uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Podkreślić należy, że szczególnie odpowiedzialne zadanie spoczywa na organie wówczas, gdy zaistnieje określona prawem przesłanka umożliwiająca rozstrzygnięcie na korzyść strony postępowania, zaś organ podejmuje decyzję dla strony niekorzystną. Organ administracji wyjaśniając dlaczego w rozpoznawanej, indywidualnej sprawie przedłożył interes budżetowy nad interes zobowiązanego, nie może ograniczać się do ogólnej formuły mogącej znaleźć zastosowanie w każdej tego typu sprawie, ale musi argumentację każdorazowo odnieść do warunków konkretnej sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się więc do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i wreszcie – czy rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi, a poczynione wnioski były logiczne i akceptowalne w świetle art. 7 k.p.a. Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że organ wbrew obowiązkom wynikającym z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, nie rozważył dostatecznie okoliczności sprawy, w szczególności w świetle zasady uwzględniania przy rozstrzyganiu sprawy także słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.) i w tym kontekście nie wyjaśnił dostatecznie w uzasadnieniu decyzji zasadności jedynie częściowego umorzenia zaległości skarżącej. Podstawa umarzania należności z tytułu składek ZUS została określona w art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek, przez co należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymieniono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zachodzi to, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie określa zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że organy miały podstawy do uznania, że nie zachodzą powyżej określone przesłanki. Skarżąca otrzymuje bowiem świadczenie emerytalne, do którego została skierowana egzekucja i może być skierowana w przyszłości, zaległe składki przekraczają zwartość kosztów upomnienia, a zważywszy na wysokość dochodzonych zaległości oraz możliwość ich egzekwowania ze stałego źródła dochodu skarżącej jakim jest emerytura nie można postawić wniosku, że oczywistym jest, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Natomiast art. 28 ust. 3a u.s.u.s. daje ZUS możność uwzględnienia innych przesłanek umorzenia w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w powołanym rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1356). Stosownie do § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W rozpoznawanej sprawie skarżąca w swoim wniosku i dalszych pismach wskazywała na okoliczności, które mogły przemawiać za spełnieniem przesłanki z pkt 1. Nie wykazała, ani nawet nie powoływała się na natomiast na straty powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić ją możliwości dalszego prowadzenia działalności. Podnosiła co prawda fakt złego stanu zdrowia, w tym choroby żył utrudniającej jej chodzenie, jednak trafnie wskazał organ, że źródło jej dochodu (emerytura) ma charakter stały i choroba pozostaje bez wpływu na pozyskiwanie tego dochodu. W tym zakresie ocena organu zasługuje na aprobatę. Z uwagi zarazem na wysokość otrzymywanej przez skarżącą emerytury i wielkość już spłacanych przez nią zobowiązań organ uznał, że zaistniała po jej stronie przesłanka wskazana w pkt 1 § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, przyznając, że obecna sytuacja finansowa skarżącej nie rokuje, by nawet rezygnacja ze spłaty zaciągniętego kredytu umożliwiła spłatę zaległości wobec ZUS nie stwarzając jednocześnie ryzyka dla możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ przyznał też, że względu na wiek i problemy zdrowotne mało prawdopodobne jest zarazem znalezienie przez skarżącą źródła dodatkowego dochodu. Sąd podziela i uznaje za w pełni trafną powyższą ocenę sytuacji skarżącej w świetle przytoczonej przesłanki umorzenia, zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Jednocześnie wobec zajętego w tej kwestii przez organ stanowiska, oraz przyjętej argumentacji nie sposób ocenić jak niezrozumiałe stanowiska organu, że nie zachodzą w sprawie warunki do umorzenia także pozostałych zaległych składek na ubezpieczenie skarżącej. Skarżąca, jak ustalono, nie posiada żadnego majątku, utrzymuje się z emerytury w kwocie [...] zł, z czego zajęciu komorniczemu podlega [...] zł, jeden posiłek dziennie jada u siostry. Równocześnie spłaca kredyt, który – jak wynika z oświadczenia złożonego na rozprawie – zaciągnęła celem pomocy synowi, który też nie posiada źródła utrzymania. Wobec logicznej konkluzji organu, że nawet gdyby skarżąca zaprzestała spłat tego kredytu, nie byłaby w stanie spłacić zaległości, niezrozumiałe jest dalsze stanowisko, że w stosunku do skarżącej nie wykorzystano bowiem wszystkich możliwości zmierzających do odzyskania należności – w uzasadnieniu organ nie wskazuje bowiem na żadne dodatkowe możliwości ich pozyskania. To zaś czyni ocenę organu w tym względzie dowolną, a uzasadnienie decyzji w tym zakresie wewnętrznie sprzecznym, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Orzekając ponownie organ powinien uwzględnić stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.