III SA/Wr 1135/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Z. Ś. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników uchyla zaskarżoną decyzję w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Skarżoną decyzją z [...] lipca 2016 r. - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Zakład) utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] kwietnia 2016 r., mocą której Z. S. (dalej: strona, skarżący) odmówiono umorzenia zadłużenia z tytułu odsetek za zwłokę od nie zapłaconych składek za zatrudnionych pracowników. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: K.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1, 2, 3 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm. - dalej: u.s.u.s.). Z akt sprawy wynika, że strona wniosła o umorzenie zadłużenia z tytułu odsetek od nie opłaconych składek za zatrudnionych pracowników. Wniosek motywowała trudną sytuacją finansową i zdrowotną. ZUS - decyzją z [...] kwietnia 2016 r. - odmówił umorzenia w/w zadłużenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - niezależnie od argumentacji dotyczącej trudnej sytuacji materialnej i problemów zdrowotnych - strona wskazała na znaczne straty poniesione w działalności transportowej, w związku z wielokrotnymi kradzieżami pojazdów stanowiących środki pracy. Odpowiedzialnością za zadłużenie obarczyła ZUS, który - w jej ocenie - nieskutecznie i nieumiejętnie prowadził egzekucję. Rozpatrując powtórnie wniosek strony, ZUS zauważył na wstępie, że - zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.u.s. - od nie opłaconych w terminie składek należne są od płatnika odsetki za zwłokę, na zasadach określonych przepisami ustawy Ordynacja podatkowa. Podkreślił, że w zakresie umarzania należności obowiązują przepisy u.s.u.s. Wskazał, że - w myśl art. 28 ust. 4 u.s.u.s. - umorzenie składek w określonych przepisami tej ustawy przypadkach, powoduje - z mocy prawa - umorzenie odsetek za zwłokę. Dodał, że - w świetle art. 28 u.s.u.s. - umorzenie należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, z uwzględnieniem warunków, o których mowa w art. 28 ust. 2 i 3. Zaakcentował, że bez znaczenia dla obecnie rozpoznawanej sprawy pozostaje, iż - mając na uwadze trudną sytuację materialną - w 2004 r. stronie umorzono zadłużenie z tytułu składek na jej ubezpieczenie własne. Dodał, że zadłużenie, do którego spłaty zobowiązana jest obecnie strona, obejmuje wyłącznie składki za pracowników. Dalej ZUS argumentował, że z uwagi na fakt, iż w sytuacji strony umorzenie zadłużenia dotyczy zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika i ubezpieczonych, w sprawie mają zastosowanie wyłącznie przepisy art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Podniósł, że - zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. - należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności i że przesłanki całkowitej nieściągalności zostały enumeratywnie wymienione w ustawie. Dowodził, że - w myśl art. 28 ust. 3 - do całkowitej nieściągalności dochodzi m.in., gdy: nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; wysokość nie opłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (aktualnie kwota ta wynosi 11,60 zł); Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. ZUS stwierdził, że w przypadku strony nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Podniósł, że zadłużenie strony z tytułu nie opłaconych składek jest aktualnie dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. Przyjął, że dopóki postępowanie to jest w toku nie można definitywnie stwierdzić bezskutecznej egzekucji. Dodał, że organem właściwym do stwierdzenia stanu nieskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest Komornik Sądowy lub Naczelnik Urzędu Skarbowego. Zakład przypomniał, że wniosek strony dotyczy odsetek za zwłokę od składek za pracowników oraz że przedmiot tego wniosku ogranicza możliwości ewentualnego umorzenia zaległości do przesłanek prawnych zawartych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. ZUS podsumował, że brak - określonej w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. - "całkowitej nieściągalności" wyklucza możliwość umorzenia zadłużenia. W skardze, skarżący zaskarżył decyzję ZUS w całości. Decyzji tej zarzucił: 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 4 i art. 28 ust. 2 u.s.u.s., polegające na żądaniu przez organ zapłaty odsetek od niezapłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników za lata 1998-2000, tzn. po upływie ponad 16 lat, podczas gdy odsetki te przedawniły się - odpowiednio - w latach 2008-2010 i że brak było w tym czasie skutecznych działań egzekucyjnych; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez zaniechanie - przed wydaniem decyzji - ustaleń w zakresie sytuacji materialnej i zdrowotnej zobowiązanego; brak w uzasadnieniu decyzji oceny zgromadzonego - z inicjatywy zobowiązanego - materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiło ustalenie kryteriów, jakimi kierował się organ przy rozpoznawaniu wniosku zobowiązanego o umorzenie odsetek. Tak stawiając zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i obciążenie organu kosztami postępowania. Skarżący uzasadnił swoje stanowisko. Wskazał m.in., że brak jest podstaw do przyjęcia, że nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia należności, których odsetki są akcesoryjną konsekwencją. W odpowiedzi na skargę, ZUS wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że zarzut przedawnienia nie jest zasadny. Zauważył, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności, o czym dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kognicję Sądu doprecyzowuje art. 134 § 1 u.p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia wymaga, że art. 133 § 1 u.p.p.s.a. stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy /.../. Co więcej, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (stosownie do art. 135 u.p.p.s.a.). W ocenie Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Sąd uznał, że wydanie decyzji poprzedziło postępowanie, w którym uchybiono regułom procesowym. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja ZUS utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą stronie skarżącej umorzenia zadłużenia z tytułu odsetek za zwłokę od nie zapłaconych składek za zatrudnionych pracowników. Stosownie do treści art. 23 ust. 1 u.s.u.s., od nieopłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę, na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Słusznie zauważa skarżący w uzasadnieniu skargi, że w/w przepis wprowadza sankcję za nieterminowe opłacenie składek na ubezpieczenia społeczne w postaci obowiązku uiszczenia przez płatnika - oprócz zaległych składek - również odsetek za zwłokę, na zasadach analogicznych jak w przypadku powstania zaległości podatkowych. Trafnie wywodzi skarżący, że odsetki za zwłokę nie są świadczeniem samodzielnym, oderwanym od zaległości składkowej, lecz mają charakter akcesoryjny w stosunku do należności głównej, którą stanowi zaległość składkowa. Zgodzić trzeba się także ze stanowiskiem skarżącego, że - z tej przyczyny - oczywiste jest, iż zobowiązanie do zapłaty odsetek może powstać jedynie wówczas, gdy powstała sama zaległość składkowa i że brak zaległości w opłaceniu składek (w całości lub w części) przesądza o braku zobowiązania z tytułu odsetek za zwłokę (w całości lub w części). Sąd stwierdza, że przystępując do załatwienia sprawy w przedmiocie umorzenia, organ administracji - pierwotnie - winien ustalić, czy w rozpoznawanej sprawie istnieje przedmiot postępowania, tj. należność, która może być umarzana (w niniejszej sprawie odsetki będące konsekwencją zaległości od nie zapłaconych składek za zatrudnionych pracowników). W stanie sprawy było to uzasadnione tym bardziej, że zaległość dotyczy składek za poszczególne okresy lat 1998-2001, które - co do zasady - uległy już przedawnieniu. W rozpoznawanej sprawie, ZUS powinien zatem - na wstępie - przeanalizować kwestię istnienia zaległości składkowych, których odsetki są konsekwencją, czego nie uczynił a co wynika z lektury wydanych decyzji i analizy akt niniejszej sprawy. I tak, ZUS nie odniósł się do kwestii przedawnienia należności składkowych, zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. (m.in. nie wskazał, czy w sprawie zastosowanie znajduje 5, czy 10-letni okres przedawnienia; czy bieg terminu przedawnienia został skutecznie zawieszony). Powyższego - w kontekście art. 24 ust. 5a u.s.u.s. - nie zmienia fakt, że spłata zaległości składkowych, których przedmiotowe odsetki są konsekwencją, została w 2016 r. (podkreślenie Sądu) rozłożona na raty. Z akt sprawy nie wynika także, kiedy w stosunku do strony podjęto skutecznie pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, co ewentualnie stanowiłoby podstawę dla stwierdzenia zawieszenia biegu terminu przedawniania (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.). Powyższe potwierdza, że w sprawie naruszono m.in. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 (także art. 8 i art. 9) K.p.a. w zw. z art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 4 i art. 28 u.s.u.s. przez nie wyjaśnienie kwestii istnienia w sprawie należności, które mogą być przedmiotem umorzenia zgodnie z przepisami u.s.u.s. Przedwczesna jest zatem ocena, czy w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy materialne u.s.u.s., traktujące o umorzeniu należności (odsetek) z tytułu składek ubezpieczeniowych. Ponownie rozpatrując sprawę, ZUS obowiązany będzie uwzględnić wskazania Sądu, tj. ustalić, czy istnieje przedmiot postępowania - należność, którą można ewentualnie umorzyć. Z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, Sąd - uwzględniając regulację art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości.