III SA/Wr 114/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant: Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – po rozpoznaniu odwołania Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] "A" Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w K. Z. - uchyliło decyzję Burmistrza K. Z. z dnia [...] r. w sprawie odmowy cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z dnia [...] r. SP ZOZ "A" zwróciło się do Burmistrza K. –Z. "o natychmiastowe cofnięcie koncesji na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu dla F.H.U. "A" G. M., prowadzącego działalność gospodarczą w K.-Z. ul. [...]". Wniosek uzasadniono zakłócaniem ciszy nocnej w [...] spowodowane nadmiernym spożyciem napojów alkoholowych przez kuracjuszy i klientów z zewnątrz w restauracji FHU "A", prowadzonej przez G. M. Po wszczęciu postępowania w sprawie i rozpatrzeniu wniosku, organ orzekający I instancji odmówił cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, wskazując, że lokal w którym jest prowadzona restauracja "A" mieści się w budynku SP ZOZ [...] MSWiA w K. –Z.. Zgodnie z umową najmu lokal jest przeznaczony na działalność rozrywkową i gastronomiczną i jest czynny w dni powszednie i niedziele do godz. 22 a w soboty do godz. 24. W okresie ostatnich [...] miesięcy potwierdzono w wymienionym lokalu tylko jedną interwencję podjętą przez funkcjonariuszy Policji w związku z zakłócaniem ciszy nocnej, natomiast w pobliżu [...] "A" znajduje się kilka punktów sprzedaży alkoholu, zarówno w sklepach jak i lokalach, w których kuracjusze zaopatrują się w alkohol i w konsekwencji zakłócają ciszę nocną zarówno w [...] jak i w pobliskiej okolicy. W ocenie Burmistrza, materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania nie daje podstaw do cofnięcia zezwolenia prowadzącemu restaurację w [...] "A". Rozpoznając odwołanie G. M. (zwanego w dalszej części uzasadnienia "skarżącym") od powyższej decyzji, Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że skarżący, zamieszkujący na stałe w S., wpisany do ewidencji działalności gospodarczej przez Prezydenta Miasta S. pod numerem [...], oznaczonej jako F.H.U. "A" s.c. - wnioskiem z dnia [...] r. wystąpił o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (grupy A o zawartości do 4,5% oraz piwa, grupy B o zawartości od 4,5% do 18% i grupy C o zawartości powyżej 18%) na terenie miasta K.-Z. przy ul. [...]. Wniosek podpisany został nieczytelnie, w lewym górnym rogu zawiera pieczęć wnioskodawcy "FHU "A" s.c. G. M.", natomiast jako nazwę wnioskodawcy wpisano jedynie imię i nazwisko. Do wniosku dołączono zaświadczenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. o wpisie do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dniu [...] r., pod nazwą H. C. i G. M. FHU "A" s.c. w K.-Z. ul. [...], a także załączono umowę najmu lokalu użytkowego zawartą w dniu [...] r. pomiędzy Samodzielnym Publicznym Zakładem Podstawowej Opieki Zdrowotnej [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z siedzibą w K.- Z. ul. [...], jako wynajmującym, a FHU "A" s.c. w K. Z. ul. [...], reprezentowaną przez G. M., jako najemcą, zgodnie z którą wynajmujący oddał do użytkowania na czas nieoznaczony lokal użytkowy o powierzchni [...] m w budynku [...] "A" w K.-Z. [...] z przeznaczeniem na działalność gastronomiczną i rozrywkową. W aktach organ stwierdził brak zgody właściciela bądź administratora, mimo iż we wniosku nadmieniono, iż taka zgoda jest dołączona, następnie zauważył, że Burmistrz Miasta K.-Z. w dniu [...] r. wydał skarżącemu wszystkie wnioskowane zezwolenia, w tym i zezwolenie nr [...] na "sprzedaż w placówce gastronomicznej restauracji "A" położonej w K.-Z. przy ul. [...] napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu", Zezwolenie zostało wydane na okres od dnia [...] r. do dnia [...]r. Dalej SKO wyjaśniło, że organ I instancji w dniu [...] r. zwrócił się do Komisariatu Policji w K.-Z. o informację czy w lokalu "A" lub w najbliżej okolicy były podejmowane w ciągu ostatnich[...] miesięcy interwencje przez funkcjonariuszy Policji, na co uzyskał odpowiedź, że w okresie ostatnich [...] miesięcy była podjęta jedna interwencja w dniu [...] r., spowodowana zakłócaniem ciszy nocnej w lokalu przez głośną muzykę. Gminna Komisja [...] przy Burmistrzu Miasta K. Z. pismem z dnia [...] r. poinformowała Burmistrza, że nie zanotowała zgłoszeń dotyczących naruszania zasad sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w restauracji "A". Komisja dołączyła protokół z posiedzenia z dnia [...] r. z którego wynika, że zapoznała się z wyjaśnieniami skarżącego i opinią radcy prawnego, uznając że wniosek Dyrektora SP ZOZ [...] "A" o cofniecie zezwolenia nie jest zasadny. Skarżący złożył pisemne wyjaśnienie, że w całym okresie funkcjonowania FHU "A" ul. [...] w K.-Z. nie miały miejsca przypadki naruszania ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zarówno przez pracowników jak i konsumentów. Kolegium podkreśliło, że w aktach sprawy znajduje się szereg kserokopii odręcznych notatek Agencji Ochrony "B" sp. z o.o., jak również pracowników [...] "A" w K.-Z., sporządzonych miedzy innymi na okoliczność zakłócania ciszy i porządku na terenie [...] . Kserokopie nie są przez nikogo potwierdzone i brak jakiegokolwiek ustosunkowania się organu I instancji do ich treści. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 10 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (jedn. tekst z 2007 r. Dz. U. Nr 70, poz. 473 ze zm.), zawierającego przesłanki, których zaistnienie powoduje obligatoryjne cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Między innymi, jak podkreśliło Kolegium, w pkt. 2 wymienia się "nieprzestrzeganie określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych" a w pkt. 3 "powtarzające się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócanie porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego". Dalej organ wyjaśniał, że warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży określa art. 18 ust. 7 ustawy. I tak warunkiem jest między innymi "posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży" (pkt. 5) "wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie objętym zezwoleniem tylko przez przedsiębiorcę w nim oznaczonego i wyłącznie w miejscu wymienionym w zezwoleniu" (pkt. 6), "zgłaszanie organowi zezwalającemu zmian stanu faktycznego i prawnego, w stosunku do danych zawartych w zezwoleniu, w terminie 14 dni od dnia powstania zmiany" (pkt. 7). Kolegium zaznaczyło w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, że obowiązkiem organu I instancji, którym w tym wypadku jest jednocześnie organ zezwalający, jest dokładne i wnikliwe rozpatrzenie zgłoszonej sytuacji, nie tylko dotyczącej naruszania porządku publicznego w związku ze sprzedażą i podawaniem napojów alkoholowych w restauracji położonej na terenie [...] "A", lecz także ewentualnego naruszenia warunków sprzedaży napojów alkoholowych przez G. M. Organ odwoławczy podkreślił, że zasygnalizowane przez odwołującego się naruszenia ustawy, w przypadku ich potwierdzenia mogą stanowić nie tylko podstawę cofnięcia zezwolenia lecz także podstawę wygaśnięcia zezwolenia, podnosząc zmiany składu osobowego spółki cywilnej (art. 18 ust. 12 pkt. 4 ustawy). Zebrane w sprawie dowody nie wyjaśniają, kto w istocie wystąpił o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, kto je otrzymał i kto dysponował tytułem prawnym do lokalu, w którym dokonywano sprzedaży napojów alkoholowych. Z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia jak i zaświadczenia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kłodzku z dnia [...] r. wynika, że skarżący na terenie K.-Z. prowadził działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej wspólnie z H. C. pod nazwą FHU "A" s.c. w K.-Z. ul. [...]". Również umowa najmu lokalu użytkowego na terenie [...] "A" w K.-Z. jest zawarta przez FHU "A" s.c, w imieniu której podpisał ją skarżący. W ocenie organu świadczy to o tym, że adresatem wniosku jak i zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych winna być spółka z wyszczególnieniem jej wspólników, którzy winni być stronami postępowania. Jeżeli w składzie spółki nastąpiły zmiany, obowiązkiem wspólników jest poinformowanie o tym organu zezwalającego, zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 7 pkt. 6 i 7 oraz ust. 12 pkt. 4 ustawy. Uchylając decyzję Burmistrza na mocy art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaleciło organowi pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzupełnić postępowanie dowodowe poprzez dokładne wyjaśnienie statusu prawnego obecnego, jak i posiadanego w trakcie uzyskania zezwolenia przez G. M., przez zażądanie umowy spółki, ewentualnych zmian umowy, zaświadczeń z ewidencji działalności gospodarczej, ustalenie czy były zgłaszane do organów Policji przez Dyrekcję [...] "A" i Agencję Ochrony "B" sp.z o.o. wnioski o interwencję w związku z działalnością restauracji na terenie [...] , czy żądano od skarżącego zezwolenia odpowiedniego organu MSWiA na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych na terenie [...] , ustosunkuje się do złożonych do akt sprawy odręcznych notatek pracowników [...] "A", a dotyczących zakłócania ciszy i porządku w związku z działalnością restauracji na terenie [...]. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że w żadnym razie nie jest dowodem opinia prawna. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł G. M., zarzucając jej rażące naruszenia przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w szczególności zaś naruszenie art. 14 ust. 1 pkt 6 , art. 18 ust. 10 pkt 2 i 3, art. 18 ust 4, art. 18 ust. 7 pkt. 5-, art. 18 ust. 12 pkt 4 wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na poparcie skargi przytoczył argumentację, odnoszącą się do kwestii merytorycznych sprawy, załączając kopię umowy spółki cywilnej, umowy najmu lokalu "A" w K. oraz kopię wniosku o wydanie zezwolenia. Uczestnik postępowania (wnioskodawca) wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania jest decyzja organu drugiej instancji uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W związku z powyższym oceny wymaga, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z art. 138 § 2 kpa. Według art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Oznacza to, że decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa, który to przepis wprawdzie pozwala na przeprowadzenie postępowania dowodowego także przez organ II instancji, ale wyłącznie o charakterze uzupełniającym, zatem w ograniczonym zakresie, by nie było podstaw do czynienia mu zarzutu, iż naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przy wydaniu rozstrzygnięcia kasacyjnego, organ odwoławczy ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana w określonej sytuacji, istotne jest w sprawie, czy organ odwoławczy zasadnie uznał konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i czy miało ono charakter postępowania "wyjaśniającego w znacznej części". Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy zasadnie uznał że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a braki w postępowaniu dowodowym są tak istotne, że nie mogą zostać uzupełnione w dodatkowym postępowaniu, o którym mowa w art.136 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że zakres postępowania dowodowego wyznaczony jest hipotezą norm prawa materialnego, które znajdują zastosowanie w danym przypadku. I tak zgodnie 18 ust. 10 z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (jedn. tekst z 2007 r. Dz. U. Nr 70, poz. 473 ze zm.), "nieprzestrzeganie określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych" w tym, "powtarzające się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócanie porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego" powoduje obligatoryjne cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży określa art. 18 ust. 7 ustawy. Są to m.in. "posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży" (pkt. 5) "wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie objętym zezwoleniem tylko przez przedsiębiorcę w nim oznaczonego i wyłącznie w miejscu wymienionym w zezwoleniu" (pkt. 6), "zgłaszanie organowi zezwalającemu zmian stanu faktycznego i prawnego, w stosunku do danych zawartych w zezwoleniu, w terminie 14 dni od dnia powstania zmiany" (pkt. 7). Mając na uwadze przedstawione powyżej uregulowania prawne, Sąd zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że obowiązkiem organu pierwszej instancji, jest dokładne zebranie dowodów w sprawie, dotyczących ustalenia stanu faktycznego celem ustalenia, czy zachodzą ustawowe przesłanki prawne do cofnięcia zezwolenia i wnikliwe ich rozpatrzenie (czemu należy dać stosowny wyraz w rozstrzygnięciu) - nie tylko w aspekcie zgłoszonego przez wnioskodawcę zakłócenia porządku publicznego w związku ze sprzedażą i podawaniem napojów alkoholowych, lecz także ewentualnego naruszenia warunków ich sprzedaży przez skarżącego. Ustaleń takich Burmistrz nie dokonał, ograniczając postępowanie jedynie do zasięgnięcia informacji z Policji i Gminnej Komisji [...] , natomiast poza zakresem badania tego organu znalazły się praktycznie wszystkie wskazane powyżej ustawowe przesłanki, których zaistnienie powoduje cofnięcie zezwolenia. Poza tym Kolegium dopatrzyło się uzasadnionych wątpliwości dotyczących ustalenia, na czyją rzecz zezwolenie na sprzedaż alkoholu zostało wydane, gdyż z materiału dowodowego zgromadzonego w pierwszej instancji nie wynikało jednoznacznie kto wystąpił o zezwolenie na sprzedaż alkoholu, cofnięcia którego domagał się wnioskodawca, na czyją rzecz je wydano oraz komu przysługiwał tytuł prawny do lokalu, w którym dokonywano sprzedaży napojów alkoholowych. Ustalenia takiego rodzaju, z racji brzmienia przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sytuacji orzekania o cofnięciu zezwolenia, są na tyle istotne, z uwagi na ich prawotwórczy charakter, iż zasadnie organ II instancji przyjął, że mają one walor "postępowania wyjaśniającego w znacznej części". W szczególności zaś wyjaśnienie okoliczności związanych z zakresem podmiotowym sprawy są przesądzające dla prawidłowego określenia właściwych stron postępowania, a to wskazanie musi nastąpić na etapie postępowania pierwszej instancji. Naprawienie tych uchybień przez organ rozpoznający odwołanie nie było możliwe w trybie art. 136 k.p.a., bowiem doprowadziłoby to sytuacji, w której zasadnicza część postępowania dowodowego zostałaby przeprowadzona przez jeden organ, co skutkowałoby z kolei naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Tymczasem zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 15 k.p.a. przewiduje dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej. Do uznania, że doszło do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy nie wystarcza stwierdzenie, że w tej samej sprawie zostały wydane dwie decyzje administracyjne, pierwsza przez organ pierwszej instancji, a druga przez organ odwoławczy. Konieczne jest natomiast, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym. Ogólnie rzecz ujmując, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyczerpująco i trafnie Kolegium wskazało w jakim zakresie powinno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i jakich czynności procesowych winien dokonać organ pierwszej instancji orzekając w sprawie ewentualnego cofnięcia zezwolenia. Sąd uznał rozważania Kolegium w tym zakresie za pełne i uzasadnione, spełniające wymogi stawiane decyzjom kasacyjnym przez art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy za słuszne należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że organ pierwszej instancji naruszył zasady procedury administracyjnej, nie wyjaśniając należycie stanu faktycznego i podejmując rozstrzygnięcie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. Stoi to w sprzeczności z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 k,.p.a., nakładającą na organ administracji publicznej podejmowania przy rozpoznawaniu sprawy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zasadami oraz zasadami postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, sformułowanymi w art. 77 i 80 k.p.a. W takich okolicznościach, decyzję Kolegium o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Burmistrza K. Z. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, należy uznać za prawidłową. Z tych wszystkich powodów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.