III SA/Wr 1150/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Małgorzata Malinowska – Grakowicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Protokolant Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2016 roku nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 lipca 2016r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Zakład) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015r., poz. 121 z późn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy J K (dalej: strona, skarżący) o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, postanowił utrzymać w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) r. nr(...) . W decyzji organ I instancji na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust.3 i 3a oraz art. 32 u.s.u.s. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego otrzymanego dnia(...) . w sprawie umorzenia należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych odmówił umorzenia należności z tytułu niedopełnienia ustawowego obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, a w tym składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. W punkcie pierwszym wskazanej powyżej decyzji na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1- 3 oraz art. 32 u.s.u.s. odmówiono umorzenia: 1.należności składkowych na ubezpieczenia osobiste w tym na: - ubezpieczenia społeczne za okres (...) (...) od(...) . do (...) ., od (...) . do (...) od(...) . do (...) od(...) . do (...) od (...) . do (...) oraz od(...) . do (...) z tytułu:- składek w kwocie (...) zł, - odsetek naliczonych na dzień(...) . w kwocie (...) zł, -kosztów upomnienia w kwocie (...) zł, - ubezpieczenie zdrowotne za okres od (...) do (...) od (...) do (...) od(...) . do (...)(...) od (...) do (...) od (...) do(...) . z tytułu:- składek w kwocie (...) zł, - odsetek naliczonych na dzień (...) w kwocie (...) zł,- kosztów upomnienia w kwocie 245,60 zł, Fundusz Pracy za okres od (...) . do(...) ., od (...) do (...) ., od (...) od (...) do(...) , od (...) . do(...) . z tytułu: - składek w kwocie (...) zł ,- odsetek naliczonych na dzień (...) w kwocie (...) zł, - kosztów upomnienia w kwocie (...) zł, 2. należności składkowych na ubezpieczenia za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek w tym na: ubezpieczenia społeczne za okres (...) , (...) , od (...) do(...) , z tytułu: - składek w kwocie (...) zł, -odsetek naliczonych na dzień (...) . w kwocie (...) zł, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od (...) do (...) z tytułu:-składek w kwocie (...) zł, W punkcie drugim decyzji na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 3a oraz art. 32 u.s.u.s. odmówiono umorzenia należności na własne ubezpieczenia skarżącego jako płatnika składek, a w tym na: ubezpieczenia społeczne za okres(...) (...) , od (...) do(...) , od (...) do(...) , od (...) do (...) od (...) do (...) " od(...) . do (...) . oraz od(...) . do (...) z tytułu:-składek w kwocie (...) zł,- odsetek naliczonych na dzień(...) . w kwocie (...) zł,-kosztów upomnienia w kwocie (...) zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres od (...) do(...) , od (...) do(...) , od (...) do (...) (...) od (...) do(...) , od (...) do (...) z tytułu: -składek w kwocie (...) zł, - odsetek naliczonych na dzień 10.02.2016r, w kwocie (...) zł, kosztów upomnienia w kwocie (...) zł, Fundusz Pracy za okres od(...) . do (...) od(...) . do(...) , od(...) , od(...) . do(...) , od(...). do(...0 . z tytułu: - składek w kwocie (...) zł, - odsetek naliczonych na dzień(...) . w kwocie (...) zł, -kosztów upomnienia w kwocie (...) zł. Skarżący w dniu (...) zwrócił się a wnioskiem o umorzenie zaległości uzasadniając go brakiem możliwości uregulowania zadłużenia związanych ze złą sytuacja w sektorze usług budowlanych. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym podniósł, że ostatnia umowa o świadczenia usług jaką wykonywał za granicą wygasła (...) . a nowa nie zostanie podpisana z powodu nieuprawnionych działań windykacyjnych ZUS. Organ I instancji odmawiając umorzenia zaległości składkowych ustalił m.in, że całkowite zadłużenie wnioskodawcy wynosi (...) zł plus (...) z tytułu kosztów egzekucyjnych. W toku postępowania ustalono stan faktyczny, z którego wynika, iż skarżący prowadził działalność gospodarczą od(...) . do(...) . Ustalono, iż skarżący otrzymuje dochody z tytułu wykonywanych umów zlecenia, które to dochody objęte są skuteczną egzekucją. Postanowieniem z dnia(...) . Naczelnik Urzędu Skarbowego w M umorzył postępowania egzekucyjne wobec bezskuteczności, jednakże wdrożenie zajęcia wynagrodzenia uzyskiwanego z umów zleceń skutkowało odzyskaniem części należności. Ustalono także, iż wnioskodawca prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. W zakresie dochodów, skarżący wskazał, iż w okresie od (...) . do(...) . uzyskał z umów zlecenia kwoty (...) zł netto miesięcznie. W kolejnym oświadczeniu podał, iż w okresie od(...) . do(...) . zarobił (...) zł netto. Nie określił stałych wydatków związanych z utrzymaniem. Nie ustalono, aby miał zobowiązania wobec innych podmiotów niż Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jak i korzystania z pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organu I Instancji wskazano, że nie wystąpiły okoliczności opisane w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 4b u.s.u.s. Stwierdzono, iż ocenie podlegają przesłanki całkowitej nieściągalności o której mowa w art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s, i nie stwierdzono zaistnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 3, 4a, 5 i 6. Uznano, iż zasadne jest zastosowanie norm opisanych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. jednakże ustalono, iż nie występują okoliczności o których mowa w § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Przed organem II Instancji wnioskodawca powoływał się na okoliczności przytoczone uprzednio we wniosku o umorzenie, a w szczególności dotyczące problemów z prowadzeniem działalności gospodarczej na terenie Polski. Skarżący o powstanie zaległości składkowych obwinia Państwo. Rozpoznając ponownie sprawę, organ II Instancji uznał, iż organ I Instancji prawidłowo przeanalizował i ocenił stan faktyczny oraz ustalił prawidłową podstawę prawną i utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) Organ odwoławczy wskazał, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych może na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. umorzyć należności z tytułu składek, tj. składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz opłatę dodatkową, jedynie w przypadku ich całkowitej nieściągalności, której przypadki zostały przez ustawodawcę wymienione w art. 28 ust. 3 tej ustawy. W ocenie organu w sprawie nie wystąpiły okoliczności faktyczne uzasadniające rozpatrzenie przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 u.s.u.s. Uznano, że nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 28 ust. 3 pkt 3, gdyż co prawda nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, to jednak skarżący posiada majątek, a po stronie wnioskodawcy występują następcy prawni, na których możliwe jest przeniesienie odpowiedzialności za długi składkowe. Z akt sprawy wynika, iż kwota składek będąca przedmiotem postępowania przekracza wartość kosztów upomnienia (obecnie 11,60 zł), a zatem nie doszło również do realizacji warunków wskazanych w art. 28 ust. 3 pkt 4a. Wskazano, że nie wystąpiła również przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s, albowiem wobec stwierdzonej zaległości składkowej aktualnie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne w formie zajęcia wynagrodzenia. Podkreślono, iż co prawda Naczelnik Urzędu Skarbowego w M z uwagi na bezskuteczność umorzył postępowanie egzekucyjne, to jednak wskazano, iż w chwili obecnej nastąpiła zmiana stanu faktycznego i wdrożono postępowanie egzekucyjne do nowych składników majątkowych. Stwierdzono także, że z uwagi na osiągane dochody nie można uznać za oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, co oznacza nie spełnienie warunku określonego w art. 28 ust. 3 pkt 6. Organ podniósł iż ustalenie przesłanki braku całkowitej nieściągalności jest niezbędne do rozpoznania wniosku w zakresie umorzenia należności na osobiste ubezpieczenia w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a, który stanowi, iż Zakład w uzasadnionych przypadkach, uwzględniając ważny interes osoby zobowiązanej, może umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ wskazał również, że w sprawie skarżącego nie zaistniały przesłanki umorzenia z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umorzenia należności z tytułu składek na, ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Organ uzasadniał, że przepisy stanowiące podstawę do umorzenia należności wyposażyły Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uznanie administracyjne co ma swoje uzasadnienie w użytym sformułowaniu "mogą być umorzone". Zakres tego uznania określony jest przez ustawodawcę, co oznacza, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może po zbadaniu sytuacji materialnej zobowiązanego, udzielić ulgi w postaci umorzenia, ale nie ma takiego obowiązku. Ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków dochodzenia należności. Umorzenie należności składkowych stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wniósł o uchylenie obu rozstrzygnięć organu. Zaskarżonej decyzji z dnia (...) r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia (...) zarzucił: 1) wykazywanie przez organ w decyzjach okresów niezapłaconych zaległych składek na które posiada dowody wpłaty jako opłaconych prawidłowo. 2) różnice kwotowe pomiędzy decyzją ostateczną a pierwszą utrzymaną w mocy. 3) uchybienia przez organ terminów zakończenia postępowania z wydaniem decyzji po terminie. 4) wykazywanie przedawnionych okresów składkowych jako nadal wymagalnych. 5) nieuzasadnione wywody organu w decyzjach o osiąganych dochodach przez stronę postępowania z tytułu zatrudnienia na umowy zlecenie, których Dyrektor ZUS jako organ egzekucyjny represyjną nieuprawnioną egzekucją świadomie doprowadził do stanu braku możliwości dalszego realizowania kontraktów za granicą i konieczności rozwiązania tych umów z winy Dyrektora ZUS. 6) uchylenia się organu od dokonania oceny wpływu polityki Państwa na powstałą zaległość składkową z podnoszonych racji, że te aspekty nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej i za tym również nie podlegają ocenie organu przy wydawaniu decyzji, podczas gdy organ wyposażony ustawowo w zasadę swobodnego uznania, powołany z ramienia politycznego był zobowiązany do oceny wpływu polityki Państwa na powstałe zaległości składkowe, podnoszone we wniosku o umorzenie.7) błędne uzasadnienie organu, że pozostawiony bez rozpatrzenia wniosek o umorzenie po dniu (...) nie blokuje wstrzymania nowych postępowań egzekucyjnych z kwot objętych o umorzenie. 8) wywieranie niedozwolonych presji przez organ na stronę postępowania celem pozostawienia bez rozpatrzenia postępowania z wniesionego wniosku o umorzenie z dnia (...) z zastąpieniem pierwszego drugim nowym postępowaniem dla przekwalifikowania wykazywanej zaległości w dług cywilny docelowo z rozłożeniem długu na raty co skutkowało półroczną przewlekłością postępowania o umorzenie z winy Dyrektora ZUS. 9) w związku z prowadzonym postępowaniem brak reprezentacji organu interesu publicznego i strony postępowania, z rażącym działaniem na szkodę ZUS, strony postępowania przez zablokowanie do bieżącego ubezpieczenia społecznego, na szkodę Skarbu Państwa z tytułu zatrzymanego wpływu podatku dochodowego, oraz NBP z niezależnych wpływów środków dewizowych do polskiego obszaru płatniczego, z przerwanych zagranicznych kontraktów z winy Dyrektora ZUS. Skarżący w skardze szczegółowo uzasadniał swoje stanowisko. Powołał tożsame argumenty jak we wniosku o umorzenie należności składkowych, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że na gruncie obecnie obowiązującej regulacji dotyczącej przedawnienia ustawą z dnia 16.09.2011r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011. Nr 232, poz. 1378) wprowadzono do art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zmiany wskazujące, iż należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne ( art. 11 ustawy). Jednakże ustawodawca w ustawie nowelizującej ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 27 ust. 1 wskazał, że do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. ustawy wymienionej w art. 11, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012r. W ustępie 2 omawianego artykułu wskazano, że jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. W ocenie organu sytuacja materialna wnioskodawcy jak i problemy związane z prowadzoną działalnością w sektorze budowlanym, nie są wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia zaległych składek, gdyż należy wziąć pod uwagę obowiązkowy charakter należności składkowych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi, co dotyczy również decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kognicję Sądu doprecyzowuje art. 134 § 1 u.p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia wymaga, że art. 133 § 1 u.p.p.s.a. stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy /.../. Co więcej, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (stosownie do art. 135 u.p.p.s.a.). W ocenie Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Sąd uznał, że wydanie decyzji poprzedziło postępowanie, w którym uchybiono regułom procesowym. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja ZUS z dnia (...) o utrzymaniu w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia(...0 . o odmowie umorzenia należności z tytułu niezapłaconych składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Całkowite zadłużenie skarżącego według organu wyniosło(...) zl. . Stosownie do treści art. 23 ust. 1 u.s.u.s., od nieopłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę, na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Przepis wprowadza sankcję za nieterminowe opłacenie składek na ubezpieczenia społeczne w postaci obowiązku uiszczenia przez płatnika - oprócz zaległych składek - również odsetek za zwłokę, na zasadach analogicznych jak w przypadku powstania zaległości podatkowych. Odsetki za zwłokę nie są świadczeniem samodzielnym, oderwanym od zaległości składkowej, lecz mają charakter akcesoryjny w stosunku do należności głównej, którą stanowi zaległość składkowa. Zobowiązanie do zapłaty odsetek może powstać jedynie wówczas, gdy powstała sama zaległość składkowa i że brak zaległości w opłaceniu składek (w całości lub w części) przesądza o braku zobowiązania z tytułu odsetek za zwłokę (w całości lub w części). Słusznie zarzuca w skardze skarżący, że organ w zaskarżonej decyzji nie rozpoznał zarzutu dotyczącego przedawnienia należności. Słusznie zarzuca, że w wydanych decyzjach organ wskazuje inne terminy stanu zaległości. Sąd stwierdza, że przystępując do załatwienia sprawy w przedmiocie umorzenia, organ administracji - pierwotnie - winien ustalić, czy w rozpoznawanej sprawie istnieje przedmiot postępowania, tj. należność, która może być umarzana (w niniejszej sprawie należność i odsetki będące konsekwencją zaległości od nie zapłaconych składek za własne ubezpieczenia i za .zatrudnionych pracowników). W stanie sprawy było to uzasadnione tym bardziej, że zaległość dotyczy składek za poszczególne okresy, które mogły ulec przedawnieniu. W rozpoznawanej sprawie, ZUS powinien zatem - na wstępie - przeanalizować kwestię istnienia zaległości składkowych, których odsetki są konsekwencją, czego nie uczynił a co wynika z lektury wydanych decyzji i analizy akt niniejszej sprawy. I tak, ZUS nie odniósł się do kwestii przedawnienia należności składkowych, zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. (m.in. nie wskazał, czy w sprawie zastosowanie znajduje 5, czy 10-letni okres przedawnienia; czy bieg terminu przedawnienia został skutecznie zawieszony). Z uzasadnienia decyzji nie wynika także, kiedy w stosunku do strony podjęto skutecznie pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, co ewentualnie stanowiłoby podstawę dla stwierdzenia zawieszenia biegu terminu przedawniania (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.). Powyższe potwierdza, że w sprawie naruszono m.in. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 (także art. 8 i art. 9) K.p.a. w zw. z art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 4 i art. 28 u.s.u.s. przez nie wyjaśnienie kwestii istnienia w sprawie należności, które mogą być przedmiotem umorzenia zgodnie z przepisami u.s.u.s. Odniesienie się organu do kwestii przedawnienia w pismach organu do strony, a nie w decyzji stanowi naruszenie art.107 k.p.a. Przedwczesna jest zatem ocena, czy w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy materialne u.s.u.s., traktujące o umorzeniu należności (odsetek) z tytułu składek ubezpieczeniowych. Ponownie rozpatrując sprawę, ZUS obowiązany będzie uwzględnić wskazania Sądu, tj. ustalić, czy istnieje przedmiot postępowania - należność, którą można ewentualnie umorzyć, rozważyć zarzuty skargi dotyczące zapłaty należności za wykazywane okresy i jednoznacznie określić ewentualną należność na konkretny termin. Z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, Sąd - uwzględniając regulację art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w całości.