III SA/Wr 116/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Asesor WSA Magdalena Jankowska - Szostak Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi I S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L z dnia[...] . nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu w placówce gastronomicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta L. z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej kwotę 255 zł (dwieście pięćdziesiąt pięć złotych) kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I. nie podlegają wykonaniu. Sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w następujących okolicznościach stanu faktycznego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta L, na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) orzekł o cofnięciu z dniem 31 października 2005 r. zezwolenia nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % alkoholu w placówce gastronomicznej przy ul. W w L W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wystąpiły przesłanki dające podstawę do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Orzekając na skutek wniesionego przez I S odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L decyzją z [...] r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta L w części, w jakiej określała termin cofnięcia zezwolenia, utrzymując ją w mocy w pozostałym zakresie. Organ II instancji wskazał na treść art. 18 ust. 10 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) który wymienia sytuacje, w których organ zezwalający cofa zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży. Z pkt. 3 powołanego przepisu wynika bowiem, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 organ zezwalający cofa w przypadku powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego. Nadto organ podniósł, że o fakcie naruszenia porządku publicznego świadczy informacja z Komendy Miejskiej w L , że dochodziło do zakłóceń porządku publicznego mającego związek ze sprzedażą napojów alkoholowych w barze gastronomicznym ""A" w dniach [...] W ocenie organu z poczynionych ustaleń w sposób bezsporny wynika, że miały miejsce więcej niż dwa zdarzenia naruszenia porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez placówkę gastronomiczną. Nie godząc się z powyższą decyzją I S , działająca przez pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W , wnosząc o uchylenie decyzji obu organów. Zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 10 pkt 3 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w związku z art. 7, art. 75 oraz art. 80 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących ustalenia stanu faktycznego i przeprowadzenia wszystkich dowodów, które doprowadziłyby do załatwienia sprawy. Zarzuciła również naruszenie art. 9 i 10 kpa przez niezapewnienie stronom wyczerpujących informacji w okolicznościach faktycznych i prawnych, przez co nie mogła wypowiedzieć się na temat zebranego materiału dowodowego oraz zakwestionowała nieprzeprowadzenie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy rozprawy. Wreszcie wskazała, że organy oparły się jedynie na notatkach służbowych funkcjonariuszy Komendy Policji, z pominięciem oceny dokonywanej przez Straż Miejską. Skarżąca przyznała nadto, że była dwukrotnie skazana wyrokami Sądu Rejonowego w L , jednak z powodu zakłócania ciszy nocnej związanej z używaniem szafy grającej, co nie ma związku z niniejszą sprawą. Podkreśliła, że sprzedaje alkohol z marżą, jej bar posiada 7 toalet i klienci baru nie mogą zakłócać porządku publicznego poza jego terenem. W ocenie skarżącej to klienci sklepów, w których sprzedawany jest tańszy alkohol mogą zakłócać porządek publiczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w sprawie. Oddalając skargę I S na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny we W wskazał, że w myśl art. 18 ust. 10 pkt. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego. Przepis ten przewiduje wydanie przez organ administracji decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku zaistnienia określonych w nim przesłanek. Sąd uznał, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że nastąpiło naruszenie porządku publicznego. Z informacji uzyskanych z Komendy Miejskiej Policji w L wynika, że do zakłóceń porządku publicznego mającego związek ze sprzedażą napojów alkoholowych w barze gastronomicznym "A’ dochodziło w dniach: [...] W związku ze zgłoszeniami i skargami mieszkańców ul. Wrocławskiej 56-58 funkcjonariusze Komendy Miejskiej w L podejmowali interwencje, które odnotowano w Książce Interwencji KMP w L . Zdaniem Sądu zatem, organy administracji na skutek wcześniejszych naruszeń porządku publicznego przez klientów baru "A" miały dostateczne podstawy, aby uznać, że nastąpiło naruszenie zasad sprzedaży alkoholu i cofnąć skarżącej pozwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Nadto Sąd wskazał, że od momentu uzyskania przez skarżącą w 2002 r. pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, przynajmniej czterokrotnie w okresie od 9 listopada 2003 r. do 31 marca 2004 r. doszło do zakłócania porządku przez klientów baru "A". Natomiast co do wskazywanego przez organy obu instancji zakłócenia ciszy nocnej w dniu 6 maja 2005 r. Sąd uznał, że wobec uniewinnienia skarżącej od zarzutu popełnienia wykroczenia opisywanego jako odpowiadającego zajściu z tego dnia, zdarzenie nie mogło być traktowane jako okoliczność opisywana w art. 18 ust. 10 pkt. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Sąd wskazał również, że skarżąca pomimo stwierdzenia przez Policję zakłócenia porządku publicznego przez klientów baru " A", mogłaby uniknąć sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, gdyby sama jako prowadząca lokal powiadomiła organy powołane do ochrony porządku publicznego. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby takie kroki podejmowała. Wprawdzie według oświadczenia skarżącej, zwracała ona uwagę klientom opuszczającym lokal, aby zachowywali się cicho i spokojnie, czego jednak – w ocenie Sądu – nie można było uznać za spełnienie wymogu z art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Sąd uznał, że w tym zakresie nie można organom zarzucić przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, skoro stwierdziły istnienie przesłanki do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z art. 18 ust. 10 pkt 3 powołanej ustawy. Sąd nie zgodził się z również twierdzeniem skarżącej, że doszło do naruszenia przez organy art. 7, 75 i 80 kpa, bowiem informacja pozyskana od Komendy Miejskiej Policji w L stanowiła wyczerpujący dowód do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, natomiast strona nie wnioskowała o przeprowadzenie innych przeciwnych dowodów. Sąd nadto za nietrafny uznał zarzut skarżącej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L obowiązane było przeprowadzić przed wydaniem decyzji rozprawę, z uwagi na treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity z 2001 r. Dz.U. Nr 79, poz. 856 ze zm.) stanowiącego, że orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Od niniejszego wyroku skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiodła skargę kasacyjną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że intencją ustawodawcy, który stwierdza, że "zezwalający cofa zezwolenie w przypadku powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócenia porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych" było również pewne ograniczenie czasowe, które umożliwiłoby dowolność organów administracji w tym zakresie. Ponieważ w okresie 6 miesięcy przed wszczęciem postępowania zamierzającego do cofnięcia zezwolenia w punkcie prowadzonym przez skarżącą ani też w najbliższej okolicy takie zdarzenia nie zaistniały, brak było zdaniem skarżącej podstaw do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Skarżąca wskazała, że podstawą wydania decyzji organów administracji w sprawie był materiał dowodowy w postaci notatek funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w L , sporządzonych w związku ze zgłoszonymi skargami mieszkańców ul. [...]. Zdaniem skarżącej żadna z podjętych przez funkcjonariuszy interwencji nie miała miejsca w dniu hipotetycznego zdarzenia, w żadnej z notatek nie ustalono też czy osoby, które zakłócały porządek w okolicach punktu sprzedaży, były klientami baru "A", a więc czy zaszło zdarzenie mające związek ze sprzedażą alkoholu, co jest podstawowym warunkiem do cofnięcia zezwolenia. Zdaniem skarżącej wydanie przez organ I instancji i SKO decyzji cofającej zezwolenie na sprzedaż napoi alkoholowych w placówce gastronomicznej powinno być oparte na wnikliwym i rzetelnym zbadaniu materiału dowodowego w sprawie, gdyż prowadzi w konsekwencji do likwidacji działalności gospodarczej, poniesienia licznych strat i utraty źródła utrzymania przez skarżącą oraz zatrudnionych pracowników. Wyrokiem z dnia [...] r. (...) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zarzut naruszenia art. 18 ust. 10 pkt. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest chybiony. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie odmówił słuszności zarzutowi skarżącej odnoszącemu się do zakwestionowania ustaleń faktycznych organów administracji publicznej, zaakceptowanych przez Sąd I instancji, jako niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy względnie niepełnych, wskazując, że ich zakres wyznaczają przepisy prawa materialnego określone art. 18 ust. 10 pkt. 3 ustawy z dnia 26 października 14982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (art. 140-150 ustawy). Uwzględniając kryteria oceny wymienione w powołanych powyżej przepisach jak również dyspozycję art. 190 p.p.s.a. zgodnie z którą w przypadku kiedy to doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, Sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W uznał, że zaskarżone decyzje zostały podjęte z uchybieniem prawa, w stopniu uzasadniających wyeliminowanie ich z obrotu prawa. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) ustawodawca wymienia przesłanki, których jedynie łączne spełnienie uzasadnia cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w postaci: - powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, - braku powiadomienia organów powołanych do ochrony porządku publicznego przez prowadzącego punkt sprzedaży, przy czym ziszczenie się pierwszej z wymienionych przesłanek nie zachodzi w każdym przypadku powtarzających się naruszeń porządku publicznego. Ustawodawca wprowadza zatem kumulatywnie szczegółowe kryteria w postaci: związku czasowego (co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy), tożsamości miejsca naruszenia porządku z miejscem sprzedaży, przy czym miejsce sprzedaży stosownie do treści art. 2 ¹ pkt 1 ustawy należy traktować jako obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taka jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przerw oraz istnienia związku przyczynowego pomiędzy zakłóceniami porządku publicznego, a sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży. Powyższe uregulowanie określa zatem zakres niezbędnych ustaleń faktycznych, które winny zostać poczynione przez organy administracyjne przed wydaniem rozstrzygnięcia w postaci przyznania lub pozbawienia uprawnienia, względnie nałożenia obowiązku, o których mowa w powołanej ustawie. Mając natomiast powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że ustalenia faktyczne poczynione w niniejszej sprawie przez organy administracyjne nie pozwalają na stwierdzenie czy też wskazane powyżej przesłanki i kryteria zostały rzeczywiście spełnione. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zezwala na poczynienie jednoznacznych odniesień do kryterium tożsamości miejsca naruszeń z miejscem sprzedaży. W ocenie Sądu, nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem, że pomiędzy zakłóceniami porządku publicznego a sprzedażą napojów alkoholowych przez prowadzony punkt sprzedaży bar " A" zachodzi związek przyczynowy, gdyż został on oparty jedynie na treści pisma z Komendy Miejskiej w L , zawierającego przecież jedynie informacje o dokonywanych interwencjach przez funkcjonariuszy Policji. Z treści tego pisma wynika jedynie, że w określonych dniach tj.[...]., przeprowadzono w wyniku monitów i skarg mieszkańców poszczególne interwencje. Pisma tego nie można natomiast uznać za wystarczający dowód w sprawie, pozwalający w konsekwencji na przyjęcie, że rzeczywiście doszło do naruszenia porządku publicznego. Tym bardziej brak podstaw do przyjęcia, aby niniejsze pismo mogło stanowić podstawę do ustalenia omawianego związku przyczynowego, w szczególności wykluczenia prezentowanej przez skarżącą wersji, co do związku zakłóceń związanych bezpośrednio z działalnością innych punktów sprzedaży. Skarżąca bowiem w toku postępowania podniosła, że w bezpośrednim otoczeniu prowadzonego przez nią baru "A" znajduje się kilka punktów sprzedaży detalicznej alkoholu (w tym sklep nocny) i że ta okoliczność mogłaby stanowić bezpośrednią przyczynę zakłócenia porządku. Podniosła nadto, że sprzedaje alkohol z marżą, jej bar posiada 7 toalet, wobec czego – w jej ocenie - klienci jej baru nie mogą zakłócać porządku publicznego poza jego terenem. Podkreślenia wymaga również okoliczność, że nie każde naruszenie porządku publicznego, w tym w szczególności zakłócanie ciszy nocnej, musi mieć związek ze sprzedażą i spożywaniem napojów alkoholowych, co również w ocenie Sądu nie zostało wzięte pod uwagę przez organy administracyjne obu instancji. Zważywszy natomiast na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej i oficjalności wskazania wymaga, że to właśnie na organach administracji publicznej ciąży obowiązek działania z urzędu w zakresie zbierania dowodów celem dokonania niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych. Strony postępowania uprawnione są zaś do podejmowania takich czynności, lecz nie mają obowiązku dostarczania dowodów, zatem ciężar dowodu co do istotnych okoliczności sprawy spoczywa w zasadzie na organach prowadzących postępowanie. Zatem nakaz działania z urzędu w zakresie zbierania dowodów służących wyjaśnieniu sprawy, nabiera szczególnej mocy, gdyż zbieranie dowodów z urzędu nie wymaga współdziałania stron. Innymi słowy stwierdzić należy, że brak aktywności dowodowej strony – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - nie może bezsprzecznie stanowić przesłanki uzasadniającej odstąpienie od dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji organy administracji publicznej winny uzupełnić zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, celem usunięcia występujących w sprawie wątpliwości, w szczególności o notatki sporządzone przez funkcjonariuszy Policji w trakcie poszczególnych interwencji (zawierające m.in. dokładny opis zdarzenia, pozwalające na jednoznaczne ustalenie czy osoby zakłócające porządek w okolicach punktu sprzedaży, były klientami prowadzonego przez skarżącą baru "A", czy też byli klientami innych punktów sprzedaży, w tym punktów wskazanych przez skarżącą) oraz o zeznania świadków, członków Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w L na okoliczność, czy w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży dochodziło do zakłóceń porządku publicznego, z naciskiem na ustalenie z jaką częstotliwością niniejsze zakłócenia miały miejsce, czy też wreszcie o zeznania skarżącej. Dopiero na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego możliwa będzie właściwa ocena czy poszczególne zdarzenia stanowiły zakłócenia porządku publicznego o cechach określonych w art. 18 ust. 10 pkt. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a dopiero w dalszej konsekwencji zaistnieje możliwość zastosowania wskazanego kryterium czasowego. Zważywszy na powyższe oraz na okoliczność, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.) – Sąd stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt. 3 powołanej ustawy - orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Podkreślenia wprawdzie wymaga, że od wskazanej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowiący, że Sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania, to jednak bezspornym jest, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być prowadzone postępowanie dowodowe z zeznań świadków (por. wyr. NSA z dnia 25 lutego 2000 r., I SA 428/99, LEX nr 55 767) a takie – w ocenie Sądu - jest bezsprzecznie niezbędne do przeprowadzenia w niniejszej sprawie. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowi natomiast art. 200 p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III wyroku znajduje umocowanie w art. 152 tej ustawy.