III SA/Wr 118/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi W.K. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi W. K. (dalej: Strona, Skarżący) jest postanowienie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] numer [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania Skarżącego od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] numer [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do gruntów rolnych dla W. S. Z akt sprawy wynika, że w dniu 30 maja 2019 r, do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynął złożony za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus wniosek W. S. o przyznanie płatności na rok 2019. Z danych zawartych w powyższej aplikacji wynikało, że wniosek ten został złożony za jej pomocą o godzinie 13:49. W dniu 16 października 2019 r. Skarżący W. K. (syn W. S.) złożył wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w miejsce spadkodawcy. W tym samym dniu do organu wpłynął odpis skrócony aktu zgonu W. S., z którego wynika, że osoba ta zmarła w dniu [...] o godz. 13:38. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2019 dla W. S., wskazując na jego bezprzedmiotowość z uwagi na złożenie wniosku po śmierci wnioskodawcy. W dniu 12 listopada 2019 r. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym podkreślał, że organ błędnie umorzył postępowanie, podczas gdy zaszły wszystkie przesłanki do przyznania płatności. Zarzucał także, że decyzja nie została mu doręczona jako spadkobiercy i pełnomocnikowi swojej matki. Do odwołania załączono kopie aktów notarialnych - testamentu z dnia 4 grudnia 2017 r. Rep. A – [...], w którym W. S. powołała do całości spadku swojego syna W. K., pełnomocnictwa z dnia 4 grudnia 2017 r. Rep. A – [...] udzielonego przez W. S. m.in. do występowania przed ARiMR oraz poświadczenia dziedziczenia z dnia 24 października 2019 r. Rep. A -[...], z którego wynika, że spadek po W. S. nabył w całości jej syn W. K. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ ten wskazał na treść przepisów art. 127 § 1, 27 i 28 k.p.a. i stwierdził, że zdolność proceduralna osoby fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci , a w razie gdy dana osoba zmarła przed wszczęciem postępowania, postępowanie to nie może być wszczęte z jej udziałem i w stosunku do osoby zmarłej nie można wydać decyzji. Dalej organ powołał się na brzmienie przepisu art. 27 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1551 ze zm., dalej jako u.p.s.w.b.), w którym przewidziana została możliwość przystąpienia do toczącego się postępowania na skutek wniosku spadkobiercy i wówczas postępowanie kończy się aktem wydanym w stosunku do spadkobiercy. Następnie wskazano, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o umorzeniu postępowania nie mogła być prawidłowo doręczona, albowiem jej adresat nie żył, a pełnomocnictwo Skarżącego do reprezentowania W. S. w niniejszym postępowaniu z chwilą śmierci mocodawczyni wygasło po myśli art. 101 § 2 k.c., przy czym pełnomocnictwo w tym zakresie nie miało charakteru niegasnącego z chwilą śmierci z uwagi na charakter postępowania administracyjnego. Skoro zatem postępowanie było prowadzone wobec osoby nieżyjącej w momencie złożenia wniosku, to świadczy to o jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu słusznie została przy tym pozostawiona w aktach sprawy; skoro bowiem brak było adresata tego aktu i był to akt nieistniejący, to nie było podstaw do stworzenia adresatowi możliwości zapoznania się z jego treścią. Końcowo wskazano, że z uwagi na brak podstawowego elementu stosunku administracyjnoprawnego, tj. brak strony oraz z uwagi na fakt wniesienia odwołania przez osobę nie mającą do tego legitymacji, to należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. W skardze do tutejszego Sądu Skarżący zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie: - art. 109 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak doręczenia decyzji o umorzeniu postępowania i pozostawienie jej w aktach sprawy z uwagi na śmierć jedynej strony powoduje, że mamy do czynienia z tzw. decyzją nieistniejącą (nieaktem), która nie została wprowadzona do obrotu prawnego i nie służy od niej odwołanie, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że taka decyzja nie jest aktem nieistniejącym i pozostaje w obrocie, wobec czego Skarżący mógł wnieść odwołanie od tej decyzji; - art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu niniejszej sprawy bez jej dostatecznego wyjaśnienia i bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, poprzez przyjęcie a priori, że brak jest strony postępowania, a odwołanie wniosła osoba, która nie posiada legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, pomimo, iż Skarżący przedstawił w odwołaniu liczne argumenty i dowody wskazujące na to, że to Skarżący jest stroną tego postępowania, do czego organ w ogóle się nie ustosunkował; - art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przyczyn, dla których organ stwierdził niedopuszczalność odwołania w niniejszej sprawie, przejawiające się w szczególności w tym, iż organ nie odniósł się w żaden sposób do wyjaśnień Skarżącego powołanych w odwołaniu od decyzji; - art. 28 k.p.a. w zw. z 101 § 2 k.c. poprzez błędne przyjęcie, że odwołanie wniosła osoba nieposiadająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia; - art. 134 k.p.a. poprzez nierozpoznanie odwołania Skarżącego, mimo, iż brak było podstaw do przyjęcia, że odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest nieodpuszczalne. W uzasadnieniu Strona przywołała wyroki NSA w sprawach II OSK 406/08 i II OSK 1647/11, w których wskazano, że brak możliwości doręczenia decyzji administracyjnej osobie, która zmarła w trakcie toczącego się postępowania nie powoduje, że jest ona decyzją nieistniejącą. Podniesiono również, że Skarżący wskazywał w odwołaniu, iż jest on beneficjentem postępowania jako spadkobierca W. S., przedstawiając na tę okoliczność stosowne dokumenty. Wniosek został złożony przez Skarżącego, upoważnionego przez W. S. w pełnomocnictwie notarialnym m.in. do reprezentowania mocodawczyni przed ARiMR. Podkreślono również, że zgodnie z treścią tego pełnomocnictwa Skarżący został również upoważniony do dokonywania czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i w tym zakresie nie wygasało ono wraz ze śmiercią mocodawczyni. Zatem w ocenie Skarżącego posiadał on umocowanie do złożenia wniosku o dopłaty, nie wygasające ze śmiercią W. S.. Wskazano również, że Skarżący na dzień złożenia wniosku nie posiadał jeszcze dokumentu urzędowego potwierdzającego, że jest on spadkobiercą, stąd nie zgłosił on przedmiotowych gruntów we własnym imieniu. Biorąc to pod uwagę oraz umocowanie wynikające z niegasnącego ze śmiercią pełnomocnictwa, zasadne było wskazanie we wniosku, że jest to wniosek W. S.. Składając ten wniosek Skarżący nie działał faktycznie w imieniu W. S., lecz w imieniu i interesie jej spadkobierców – beneficjentów postępowania o dopłaty. Zatem postępowanie zostało tak naprawdę wszczęte w imieniu i w interesie Skarżącego i jako takie nie powinno było zostać umorzone. Nie można też zdaniem Skarżącego uznać, że Skarżący będący stroną postępowania, miałby nie mieć legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania. Końcowo wskazano, że skoro Skarżący jest beneficjentem tego postępowania, to organ nie był uprawniony do zastosowania w sprawie art. 134 k.p.a. Gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja dotyczy jej interesu prawnego, organ odwoławczy jest bowiem obowiązany rozpoznać odwołanie, a dopiero gdy w wyniku jego rozpoznania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie interesu prawnego, to wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej: p.p.s.a.). Ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlega postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania Skarżącego od decyzji umarzającej postepowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wynikającą ze złożenia wniosku po śmierci wnioskodawcy. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że regulacja ustanowiona w art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające, co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 738/19, CBOSA). Art. 134 k.p.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że jego zastosowanie nie jest uzależnione od uznania administracyjnego. Niedopuszczalność odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania, lecz ma obowiązek tę niedopuszczalność stwierdzić. Nadto rozpatrzenie niedopuszczalnego odwołania stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż prowadzi do niemożliwej do zaakceptowania weryfikacji w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, jak również przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Z kolei niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. Jak już wcześniej wskazano, w sytuacji, gdy zachodzi któraś z opisanych okoliczności, obowiązkiem organu, zgodnie z powołanym powyżej art. 134 k.p.a., jest stwierdzenie w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania. W niniejszej sprawie sporna była kwestia posiadania przez Skarżącego legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie, przy czym bezprzedmiotowość tego postępowania wynikała w ocenie organu ze złożenia wniosku po śmierci wnioskodawcy. Sąd w niniejszej sprawie nie ma kompetencji do oceny trafności i prawidłowości tak podjętej decyzji o umorzeniu postępowania, należy jednak zauważyć, że w zasadzie te same aspekty prawne, które legły u podstaw wydania tej decyzji, stanowią również podstawę uznania przez organ, że Skarżący nie ma legitymacji do złożenia odwołania od tej decyzji. Dla rozpoznania tej sprawy niezbędna jest zatem ich ocena prawna. Jak wynika z akt sprawy, wniosek W. S. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, został złożony za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus, w dniu 30 maja 2019 r. o godzinie 13:49. W dniu 16 października 2019r. Skarżący (syn W. S.) złożył wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w miejsce spadkodawcy. W tym samym dniu do organu wpłynął odpis skrócony aktu zgonu W. S., z którego wynika, że osoba ta zmarła w dniu [...] o godz. 13:38, a więc niewątpliwie przed złożeniem przedmiotowego wniosku. Wobec powyższego należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że Skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie przyznania płatności na 2019 rok, czego konsekwencją było w niniejszej sprawie stwierdzenie niedopuszczalności złożonego przez niego odwołania od decyzji o umorzeniu postepowania. Organ zasadnie stwierdził, że skoro powyższy wniosek nie mógł zostać złożony przez matkę Skarżącego (która w momencie jego złożenia już nie żyła), a jednocześnie nie został złożony przez samego Skarżącego, to Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania. Słusznie też uznał organ, że nie jest prawnie możliwe, aby Skarżący wstąpił do toczącego się postępowania w miejsce swojej matki jako jej spadkobierca na podstawie art. 27 u.p.s.w.b. Wstąpienie do toczącego się postępowania jest bowiem uwarunkowane tym, aby postępowanie było w toku. Natomiast w niniejszej sprawie nie mogło się ono w ogóle toczyć, gdyż wniosek został złożony przez osobę nieżyjącą. W zasadzie postępowanie to z powyższej przyczyny w ogóle nie mogło zostać wszczęte, z tym, że organ o okoliczności śmierci wnioskodawczyni przed złożeniem wniosku dowiedział się dopiero w dniu 16 października 2019 r., podczas gdy wniosek został złożony w dniu 30 maja 2019 r. Sąd wziął również pod uwagę, że nie można w sprawie uznać, aby to Skarżący złożył omawiany wniosek we własnym imieniu (czy też w imieniu spadkobierców, jak sam wskazuje w skardze), skoro w jego treści czytelnie wskazano, że wnioskodawcą jest W. S.. Sąd uwzględnił przy tym i to, że złożenie wniosku za pomocą aplikacji eWniosekPlus nie daje możliwości uznania, że został on złożony przez inną osobę niż w tym wniosku wyraźnie wskazana. Zatem słusznie wywiódł organ, iż przy tak złożonym wniosku wykluczona jest możliwość, aby to Skarżący mógł być uznany za stronę postępowania. Nie sposób przy tym podzielić argumentacji Skarżącego, że składając wniosek działał on w imieniu swojej matki na podstawie pełnomocnictwa nie gasnącego z jej śmiercią. Istotnie, treść aktu notarialnego z dnia 4 grudnia 2017 r. wskazuje na udzielenie Skarżącemu takiego pełnomocnictwa, jednakże określony w ten sposób jego zakres został ograniczony do podejmowania czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego W żadnej mierze nie ma możliwości przyjęcia, że pełnomocnictwo nie gasnące ze śmiercią mocodawczyni miałoby zostać również udzielone w zakresie występowania w jej imieniu przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jak to wywodził Skarżący. Nie dość, że nie wskazuje na to treść pełnomocnictwa notarialnego z dnia 4 grudnia 2017 r., to jeszcze udzielenie go w takim zakresie i w taki sposób nie jest w ogóle prawnie możliwe. Słusznie zatem podnosi organ, że pełnomocnictwo w tym zakresie nie miało charakteru niegasnącego z chwilą śmierci z uwagi na charakter postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne rządzi się bowiem własnymi prawami i jego zainicjowanie przez daną osobę (fizyczną lub prawną) może nastąpić tylko wtedy, gdy osoba ta istnieje i ma zdolność procesową. W sposób oczywisty w chwilą śmierci osoby fizycznej nie ma już możliwości złożenia przez nią wniosku ani działania w jej imieniu celem wszczęcia postępowania administracyjnego na jej rzecz. Słusznie zatem uznał organ, że z chwilą śmierci W. S. udzielone przez nią pełnomocnictwo udzielone Skarżącemu do reprezentowania jej przed ARiMR wygasło po myśli art. 101 § 2 k.c. Trzeba przy tym zaznaczyć, że inaczej rzecz się ma, gdy postępowanie administracyjne zostanie zainicjowane przed śmiercią osoby fizycznej – wówczas spadkobiercy takiej osoby mogą w określonych sytuacjach wstąpić to toczącego się już postępowania. Jak już wcześniej wskazano, jeśli postępowanie się nie toczy, bo od początku nie mogło się toczyć, nie można również mówić o wstąpieniu do takiego postepowania. Sąd zauważa przy tym, że przywołane przez Skarżącego orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą właśnie sytuacji wstąpienia spadkobiercy do toczącego się postępowania po śmierci spadkodawcy, co ze wskazanych wyżej przyczyn w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca. Sąd dostrzega przy tym, że argumentacja Skarżącego nie jest wolna od sprzeczności. Z jednej strony twierdzi on, że składając wniosek działał na podstawie pełnomocnictwa (które jego zdaniem nie wygasło z chwilą śmierci), a więc w imieniu mocodawczyni, z drugiej zaś strony wywodził, że przy składaniu wniosku działał de facto w imieniu i interesie jej spadkobierców – beneficjentów postępowania o dopłaty, a zatem tak naprawdę w imieniu i interesie własnym. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że nie można jednocześnie złożyć wniosku w imieniu i interesie innej osoby oraz w imieniu i interesie własnym. Pomijając powyższą sprzeczność, ze wskazanych już wyżej przyczyn i tak nie jest prawnie możliwe przyjęcie żadnej ze wskazanych przez Skarżącego opcji. Sąd doszedł do przekonania, że zasadne było również działanie organu w zakresie pozostawienia w aktach sprawy decyzji o umorzeniu postępowania. W istocie decyzja ta nie mogła być prawidłowo doręczona, albowiem jej adresat nie żył, a pełnomocnictwo Skarżącego do reprezentowania W. S. w niniejszym postępowaniu z chwilą śmierci mocodawczyni wygasło. Odnosząc się do argumentu Skarżącego, iż prawidłowym rozstrzygnięciem w sprawie winno być umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, Sąd uznał ów argument za nieuzasadniony. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Trzeba wskazać, że umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Jedną z przesłanek umożliwiających umorzenie postępowania odwoławczego jest stwierdzenie przez organ, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie posiadający przymiotu strony w danej sprawie. W ocenie Sądu przepis ten dotyczy sytuacji, w których postępowanie w sprawie się toczyło, a następnie odwołanie od decyzji składa podmiot nie będący stroną bądź taki, który przymiot ten utracił. Wówczas rzeczą organu jest wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Natomiast jeśli postępowanie od początku nie mogło się toczyć (np. wniosek został złożony przez osobę nieżyjącą, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), złożenie odwołania od decyzji umarzającej postępowanie przez osobę nie będącą stroną w sprawie skutkuje tym, że właściwe staje się stwierdzenie jego niedopuszczalności, co w sposób czytelny wskazuje na formalną nieprawidłowość takiego odwołania. Jednocześnie brak jest podstawy do umarzania postępowania odwoławczego będącego wycinkiem całego postępowania, skoro wcześniej wydana została decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego rozumianego jako całość. Z powyższych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Uznając, że postanowienie to odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.