III SA/Wr 1185/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Sędzia WSA Małgorzata Malinowska – Grakowicz, Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Protokolant Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi P. A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2016 roku nr [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adw. M.W. kwotę 590,40 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych i 40/100) złotych, w tym 110,40 (słownie: sto dziesięć złotych i 40/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. P. A. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie zaległych składek, wskazując że choruje na [...], a z powodu [...] leczy się [...]. Na utrzymaniu ma małoletnie dziecko i chorą matkę, z żoną żyje w nieformalnej separacji. Firma nie przynosi dochodów i nie posiada żadnego majątku. Prowadzona jest egzekucja komornicza, której przedmiotem jest mieszkanie. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych ust. 3a odmówił umorzenia: - na podstawie art. 28 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121): 1. składek w części finansowanej przez płatnika: a) na jego własne ubezpieczenia, w tym na ubezpieczenia społeczne za okres od maja 2009 r. do lutego 2016 r. w kwocie [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2009 r. do lutego 2016 r. w kwocie [...] zł, Fundusz Pracy za okres od maja 2009 r. do lutego 2016 r. w kwocie [...] zł, b) na ubezpieczenia zgłoszonych ubezpieczonych, w tym na ubezpieczenia społeczne za okres od maja 2009 r. do grudnia 2012 r. w kwocie [...] zł, Fundusz Pracy i FGŚP za okres od maja 2009 r. do grudnia 2012 r. w kwocie [...] zł, 2. odsetek od składek w części finansowanej przez płatnika i przez ubezpieczonych naliczonych na dzień [...] marca 2016 r. w łącznej kwocie [...] zł, 3. kosztów upomnienia w kwocie [...] zł, 4. dodatkowej opłaty w kwocie [...] zł, - na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych: 1. składek w części finansowanej przez płatnika na jego własne ubezpieczenia, w tym na ubezpieczenia społeczne za okres od maja 2009 r. do lutego 2016 r. w kwocie [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2009 r. do lutego 2016 r. w kwocie [...] zł, Fundusz Pracy za okres od maja 2009 r. do lutego 2016 r. w kwocie [...] zł, 2. odsetek od składek naliczonych na dzień [...] marca 2016 r. w łącznej kwocie [...] zł, 3. kosztów upomnienia w kwocie [...] zł, 4. dodatkowej opłaty w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na koncie rozliczeniowym strony powstało zadłużenie, które według stanu na dzień wpływu wniosku o umorzenie, tj. na dzień [...] marca 2016 r., wraz z odsetkami za zwłokę, kosztami upomnienia i dodatkową opłatą wynosi [...] zł; ponadto koszty egzekucyjne wynoszą [...] zł. Do dnia [...] marca 2016 r. wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą. Jest właścicielem na zasadach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej mieszkania o powierzchni [...] m2. Nie wskazał wysokości osiąganych dochodów w gospodarstwie domowym, jak również wysokości ponoszonych wydatków. Zdaniem organu w sprawie nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b ustawy, gdyż okoliczności z nich wynikające nie wystąpiły. Nie wystąpiła także przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy, ponieważ strona posiada majątek nieruchomy oraz następców prawnych. Zaległe składki przekraczają wartość kosztów upomnienia, które wynoszą 11,60 zł, zatem nie są spełnione okoliczności określone w art. 28 ust. 3 pkt4a ustawy. Nie została spełniona przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy, bowiem postępowanie egzekucyjne nadal jest prowadzone, a strona posiada majątek nieruchomy. Także przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy nie została spełniona, ponieważ przedwczesne byłoby uznanie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wobec powyższego nie stwierdzono całkowitej nieściągalności zadłużenia. Nie spełniona jest również przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), ponieważ wnioskodawca nie wykazał, że spłata należności pozbawiłaby możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie wystąpiła również przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, bowiem wnioskodawca nie wykazał, że stan zdrowia ogranicza możliwości uzyskania dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia. Wnioskodawca wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśniając, że prawdopodobnie wezwanie do złożenia dokumentów odebrała teściowa i nie poinformowała o tym fakcie strony. Wnioskodawca wskazał, że oprócz złego stanu zdrowia i trudnej sytuacji majątkowej za umorzeniem przemawia również oddalenie przez sąd wniosku ZUS o ogłoszenie upadłości z powodu braku majątku. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej wnioskodawca wskazał, że osiąga dochód w wysokości [...] zł miesięcznie, korzysta z pomocy rzeczowej, ponosi opłaty eksploatacyjne w wysokości [...] zł miesięcznie i koszty leczenia w wysokości [...] zł miesięcznie, prowadzi gospodarstwo domowe z synem i żoną, która osiąga dochód w wysokości [...] zł miesięcznie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy ZUS decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2016 r. Organ wskazał, że Sąd Rejonowy dla W. – [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. sygn. akt [...] oddalił wniosek ZUS o ogłoszenie upadłości, obejmującej likwidację majątku wnioskodawcy jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą P. A. firma [...]. Organ ponownie wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 2, 3, 4, 4a, 4b, 6 ustawy, powtarzając uprzednią argumentację i nie stwierdził całkowitej nieściągalności zadłużenia. Nie spełniona jest również przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, bowiem wnioskodawca nie zarejestrował się w PUP jako osoba bezrobotna i nie wykazał, że został całkowicie pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodu. Nie wystąpiła również przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, bowiem wnioskodawca nie wykazał, że stan zdrowia pozbawia możliwości uzyskania dochodów, umożliwiających opłacenie zaległych należności z tytułu składek i nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności czy też orzeczenia o niezdolności do pracy. Według organu nie stanowi również argumentu w sprawie umorzenia okoliczność, że zaległości powstały w związku z utratą płynności finansowej z powodu braku zapłaty za faktury. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wskazał, że nie rozumie wydanej przez ZUS decyzji, ponieważ to właśnie ZUS stwierdził, że zachodzą przesłanki, które warunkują umorzenie należności. Ponadto ZUS wpisał skarżącego do rejestru dłużników niewypłacalnych po tym, jak złożony przez ZUS wniosek o ogłoszenie upadłości został oddalony z powodu braku majątku dłużnika. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Przesłanki pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne regulują przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Stosownie do art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi m. in. gdy sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615). Ponadto stosownie do art. 28 ust. 3a powołanej ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach, określonych w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zauważyć trzeba, że umorzenie należności składkowych, na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca oparł na konstrukcji swobodnego aktu administracyjnego tzw. uznania administracyjnego. Taka forma działania organu administracji oznacza, że organ ten nie jest obowiązany do wydania jednoznacznej w treści decyzji w razie spełnienia czy zaistnienia ściśle określonych warunków (por. J. Boć, T. Kuta, Prawo administracyjne, PWN, Warszawa 1984). Podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o uznanie administracyjne (dyspozycja przepisu stanowiącego podstawę aktu swobodnego skonstruowana m. in. przez użycie zwrotu "organ może" ) stanowi skorzystanie z uprawnienia administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisami prawa materialnego. Innymi słowy, działając w ramach swobodnego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Powyższe nie oznacza, że organ, korzystając z możliwości działania na zasadzie uznania administracyjnego, może podejmować decyzje w sposób dowolny. Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania, i interes społeczny, co prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne nie może więc oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę wskazówki wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183). Rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.). Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia musi z kolei mieć wpływ na zakres i sposób jej kontroli w toku postępowania przed sądem administracyjnym. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się zazwyczaj, że ocenie ze strony sądu podlega w takich przypadkach jedynie poprawność postępowania dowodowo-wyjaśniającego i wynikających zeń konkluzji, nie zaś samo rozstrzygnięcie. Z tych też względów szczególnie istotne jest należyte uzasadnienie przez organ swojego stanowiska, które powinno być logiczne, spójne i znajdować oparcie w zebranym materiale dowodowym. Uzasadnienie takiej decyzji, jako jeden z elementów, powinno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się więc do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, w tym kierunkowe wskazówki wyboru mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1221/16). Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, z powodu naruszenia przepisów proceduralnych, jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Organ wbrew obowiązkom wynikającym z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. wbrew art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy i nie ocenił, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Powyższe uchybienia Sąd dostrzegł przy ocenie przesłanki umorzenia, wskazanej w art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s. Co prawda obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne obciąża wnioskodawcę, niemniej jednak organ powinien ocenić wszystkie okoliczności sprawy w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej powinien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69). W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że nie została spełniona m. in. przesłanka zawarta w art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy, gdyż okoliczność z niego wynikająca nie wystąpiła. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że sąd oddalił wniosek ZUS o ogłoszenie upadłości firmy skarżącego z powodu braku majątku. Powyższa okoliczność została powołana przez skarżącego również w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. Natomiast w dniu [...] lipca 2016 r. skarżący przedłożył w ZUS dokumentację, potwierdzającą jego sytuację finansowa i zdrowotną, w tym pismo ZUS z dnia [...] maja 2016 r. wzywające skarżącego do wpłaty w terminie 14 dni na rachunek bankowy Oddziału ZUS we W. kwoty [...] zł tytułem zwrotu poniesionych przez wierzyciela i wnioskodawcę kosztów postępowania w przedmiocie ogłoszenia upadłości. Z wezwania tego wynika, że Sąd Rejonowy dla W. – [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. sygn. akt [...] oddalił wniosek wierzyciela o ogłoszenie upadłości, obejmującej likwidację majątku dłużnika P. A., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. A. Firma [...], na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233 ze zm.). Organ drugiej instancji, przedstawiając w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny sprawy, również wskazał na powyższe okoliczności (s. 2 – 4 decyzji). Jednakże dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ podobnie jak w poprzedzającej decyzji wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 2, 3, 4, 4a, 4b, 6 ustawy, powtórzył uprzednią argumentację i nie stwierdził całkowitej nieściągalności zadłużenia (s. 5 decyzji). Powyższe stwierdzenie organu nie znajduje jednakże uzasadnienia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Nie stwierdzając całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek z przyczyn wskazanych w art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy, organ pominął bowiem okoliczności wynikające z pisma ZUS z dnia [...] maja 2016 r., wzywającego skarżącego do wpłaty kwoty [...] zł tytułem zwrotu poniesionych przez wierzyciela kosztów postępowania w przedmiocie ogłoszenia upadłości. Z pisma tego wynika, że sąd oddalił wniosek ZUS o ogłoszenie upadłości dłużnika na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe. Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przez wszechstronne rozważenie całokształtu materiału dowodowego. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, daje prawo do podjęcia decyzji w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyeliminować wskazane przez Sąd wadliwości. Organ winien rozważyć na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (do akt sprawy należy dołączyć postanowienie Sądu Rejonowego dla W. – [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. sygn. akt [...]) występowanie przesłanki całkowitej nieściągalności należności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy, a następnie ponownie rozważyć zasadność umorzenia należności z tytułu składek. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.