III SA/Wr 1187/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji I instancji i odmowy wszczęcia postępowania w sprawach umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne i na ubezpieczenie zdrowotne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje od Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na rzecz adw. A. S. kwotę 590,40 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych i 40/100) złotych, w tym 110,40 (słownie: sto dziesięć złotych i 40/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Zakład) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015r., poz. 121 z późn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy J P (dalej: strona, skarżący) postanowił uchylić decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W z dnia (...) r. nr (...) w całości i na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 83b ust. 1 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015r., poz. 121ze zm.) odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego otrzymanego w dniu (...) r. w części dotyczącej umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne i na ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład wydaje decyzję w zakresie indywidualnych spraw, m. in. ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Stosownie do brzmienia art. 123 ustawy w sprawach uregulowanych ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z tym, że jest to postanowienie kończące postępowanie w sprawie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z art. 83b ust. 1 w związku z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Dalej organ uzasadniał, że pismem otrzymanym dnia (...) skarżący wniósł o umorzenie w całości należności z tytułu składek na ubezpieczenia. W uzasadnieniu wniosku powołał się na sytuację finansową i rodzinną, która uniemożliwia uregulowanie figurujących na koncie rozliczeniowym zaległych należności z tytułu składek. W dniu (...) r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję nr (...) o odmowie wszczęcia postępowania w części, a w dniu (...) r. decyzję nr (...) o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za jakie odpowiada skarżący. W dniu (...) r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji z dnia (...) r., a w dniu (...) r. decyzją z dnia (...) r. nr (...) Jednocześnie skarżący zakwestionował wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia (...) r. nr (...) o odmowie wszczęcia postępowania skarżący wskazał, że wnioskiem doręczonym do ZUS dnia (...) r., zwrócił się o umorzenie w całości należności z tytułu składek. Zobowiązany powołał się na fakt, że ZUS ponownie podał, że zadłużenie wynikające z nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych nie może być przedmiotem postępowania w sprawie o umorzenie oraz że ZUS wskazał na obowiązek naliczania odsetek za zwłokę i na fakt. że umorzenie odsetek od niespłaconych składek może nastąpić tylko i wyłącznie w przypadku umorzenie należności głównej. Wskazał, że jedynie składki pracownicze nie podlegają umorzeniu, nie dotyczy to zaś odsetek od nieuiszczonych składek za pracowników, które mogą podlegać umorzeniu na podstawie art. 28 w związku z art. 30 ustawy o sus. W dniu (...) r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję o wysokości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek figurujących na koncie skarżącego. Organ wskazał, że z ustaleń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, iż wskutek niedopełnienia ustawowego obowiązku odprowadzania składek na koncie rozliczeniowym skarżącego powstało zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Należności dotyczą zatrudnianych pracowników. Organ podkreślił, że zgodnie z treścią art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 ustawy, co oznacza, że zadłużenie, wynikające z nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych nie może być przedmiotem postępowania w sprawie o umorzenie. Odmawia się więc wszczęcia postępowania w części dotyczącej umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o umorzenie i przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że decyzja z dnia (...) r. nr (...) jest błędna w części dotyczącej sentencji decyzji dlatego zdecydowano o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i orzeczono w tym zakresie co do istoty sprawy, jak w sentencji decyzji. Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 k.p.a. i art. 138 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w kontekście złożonego zarzutu przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie społeczne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, jak również nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń. Tak stawiając zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i ustanowienie pełnomocnika z urzędu. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję skupił się wyłącznie na tym, że składki, o których stanowi sentencji, zgodnie z treścią art. 30 ustawy o ubezpieczeniach społecznych nie podlegają umorzeniu, dlatego też należało w tym przedmiocie odmówić wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącego organ błędnie przyjął, że skoro składki te nie podlegają umorzeniu to postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Organ, w związku z zarzutem przedawnienia składek, zgłoszonym przez skarżącego winien tę kwestię przeanalizować, bowiem o ile gdyby nawet przyjąć, że składki, o których mowa w przedmiotowej decyzji nie mogą zostać umorzone, to jednak z całą pewnością mogą ulec przedawnieniu. ZUS nie rozstrzygnął należycie wniosku o zbadanie przedawnienia przynajmniej części z istniejącej zaległości względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Doręczone pismo w sprawie nie wskazuje terminu, jaki pozostał do przedawnienia składek, ani też nie wyjaśnia czy i ewentualnie jaki wpływ na termin przedawnienia miał fakt zaniechania przez organ egzekucyjny podjęcia postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, w następstwie którego terminy przedawnienia, zawieszone z chwilą wszczęcie postępowania egzekucyjnego, powinny biec dalej. W ocenie skarżącego podniesienie zarzutu przedawnienia powinno łączyć się z tym, że organ ZUS zweryfikuje czy faktycznie doszło do przedawnienia składek ewentualnie wyjaśnienia dlaczego jego zdaniem należności te nie przedawniły się, tak by skarżący mógł w tym zakresie zweryfikować prawidłowość decyzji organu ZUS i ewentualnie złożyć tym zakresie odwołanie bądź skargę. Składki, które były przedmiotem decyzji, również ulegają przedawnieniu jako należności pieniężne i w tym zakresie nie ma wyjątku. Jak wskazuje szereg korespondencji ZUS - u i Naczelnika Urzędu Skarbowego - organu egzekucyjnego część należności jednak musiała się przedawnić. ZUS wielokrotnie zmieniał kwoty, które jego zdaniem stanowią zaległość skarżącego. Mimo wieloletniej i regularnej spłaty długu, pozostaje on wciąż na tak wysokim poziomie. Brak jest podstaw do przyjęcia, że nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia należności. Decyzja z dnia (...) r. o ustaleniu kwoty należności do spłaty, nie może stanowić podstawy do ustalenia zaległości w niniejszym postępowaniu W odpowiedzi na skargę, ZUS wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu (...) . Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W wydał decyzję nr (...) o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku otrzymanego w dniu (...) w części dotyczącej umorzenia: składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, tj. zatrudnionych pracowników na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych; należności z tytułu składek ubezpieczonych niebędących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, tj. za zatrudnionych pracowników, na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W dniu (...) wydana została również decyzja nr (...) o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, za jakie odpowiada skarżący. Z ustaleń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W wynika, że wskutek niedopełnienia ustawowego obowiązku odprowadzenia składek na koncie rozliczeniowym skarżącego powstało zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Należności dotyczą zatrudnionych pracowników. Zadłużenie wynikające z nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych nie może być przedmiotem postępowania w sprawie umorzenia. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o umorzenie i przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzono, że decyzja z dnia(...) . nr (...) jest błędna w części dotyczącej sentencji decyzji. Organ II instancji zdecydował o uchyleniu decyzji w całości i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że do akt zostało dołączone pismo skarżącego z dnia z dnia(...) ., odpowiedź sporządzoną w dniu (...) oraz kserokopię korespondencji kierowanej pomiędzy Zakładem Ubezpieczeń Społecznych a Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego. W niniejszym piśmie wskazano przepisy regulujące zasady przedawnienia należności, które obowiązywały na przestrzeni lat oraz okoliczności powodujące przerwanie lub zawieszenie terminu przedawnienia. Nadto szczegółowo wyjaśniono, z czego wynika łączna kwota zaległości określona w poszczególnych pismach i decyzjach. Zaległości widniejące na koncie skarżącego nie uległy przedawnianiu z uwagi na to, że prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego we W od (...) . po doręczeniu skarżącemu w dniu (...) tytułów wykonawczych. Brak jest możliwości podania daty przedawnienia składek, ponieważ bieg przedawnienia został zawieszony w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kognicję Sądu doprecyzowuje art. 134 § 1 u.p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia wymaga, że art. 133 § 1 u.p.p.s.a. stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy /.../. Co więcej, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (stosownie do art. 135 u.p.p.s.a.). W ocenie Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Sąd uznał, że wydanie decyzji poprzedziło postępowanie, w którym uchybiono regułom procesowym. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZUS o uchyleniu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wz dnia (...) . nr (...) w całości i na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 83b ust. 1 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015r., poz. 121ze zm.) odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego otrzymanego w dniu (...) r. w części dotyczącej umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne i na ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie o sygn. akt III (...) była też decyzja ZUS o uchyleniu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) r. nr (...) w całości i odmowie umorzenia należności z tytułu: 1. składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenia zgłoszonych ubezpieczonych, w tym na: ubezpieczenia społeczne za okres od (...) r. do (...) r. i od(...) . do (...) r., w kwocie (...) zł; Fundusz Pracy i FGŚP za okres: (...) r. od (...) r. do (...) r., od(...) . do (...) r. w kwocie (...) zł; 2. odsetek od składek w części finansowanej przez płatnika i przez ubezpieczonych naliczonych na dzień (...) r. w łącznej kwocie (...) zł. Stosownie do treści art. 23 ust. 1 u.s.u.s., od nieopłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę, na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Przepis wprowadza sankcję za nieterminowe opłacenie składek na ubezpieczenia społeczne w postaci obowiązku uiszczenia przez płatnika - oprócz zaległych składek - również odsetek za zwłokę, na zasadach analogicznych jak w przypadku powstania zaległości podatkowych. Odsetki za zwłokę nie są świadczeniem samodzielnym, oderwanym od zaległości składkowej, lecz mają charakter akcesoryjny w stosunku do należności głównej, którą stanowi zaległość składkowa. Zobowiązanie do zapłaty odsetek może powstać jedynie wówczas, gdy powstała sama zaległość składkowa i że brak zaległości w opłaceniu składek (w całości lub w części) przesądza o braku zobowiązania z tytułu odsetek za zwłokę (w całości lub w części). Słusznie zarzuca w skardze skarżący, że organ w zaskarżonej decyzji nie rozpoznał zarzutu dotyczącego przedawnienia należności. Sąd stwierdza, że przystępując do załatwienia sprawy w przedmiocie umorzenia, organ administracji - pierwotnie - winien ustalić, czy w rozpoznawanej sprawie istnieje przedmiot postępowania, tj. należność, która może być umarzana (w niniejszej sprawie należność i odsetki będące konsekwencją zaległości od nie zapłaconych składek za zatrudnionych pracowników). W stanie sprawy było to uzasadnione tym bardziej, że zaległość dotyczy składek za poszczególne okresy lat(...) – (...) , które - co do zasady - uległy już przedawnieniu. W rozpoznawanej sprawie, ZUS powinien zatem - na wstępie - przeanalizować kwestię istnienia zaległości składkowych, których odsetki są konsekwencją, czego nie uczynił a co wynika z lektury wydanych decyzji i analizy akt niniejszej sprawy. I tak, ZUS nie odniósł się do kwestii przedawnienia należności składkowych, zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. (m.in. nie wskazał, czy w sprawie zastosowanie znajduje 5, czy 10-letni okres przedawnienia; czy bieg terminu przedawnienia został skutecznie zawieszony). Z uzasadnienia decyzji nie wynika także, kiedy w stosunku do strony podjęto skutecznie pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, co ewentualnie stanowiłoby podstawę dla stwierdzenia zawieszenia biegu terminu przedawniania (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.). Powyższe potwierdza, że w sprawie naruszono m.in. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 (także art. 8 i art. 9) K.p.a. w zw. z art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 4 i art. 28 u.s.u.s. przez nie wyjaśnienie kwestii istnienia w sprawie należności, które mogą być przedmiotem umorzenia zgodnie z przepisami u.s.u.s, jak również przedmiotem odmowy wszczęcia postępowania w części dotyczącej umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenia zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Odniesienie się organu do kwestii przedawnienia w pismach organu do strony, a nie w decyzji stanowi naruszenie art.107 k.p.a. Przedwczesna jest zatem ocena, czy w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy materialne u.s.u.s., traktujące o umorzeniu należności (odsetek) z tytułu składek ubezpieczeniowych i przepisów dotyczących odmowy wszczęcia postępowania. w części dotyczącej umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne i na ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Ponownie rozpatrując sprawę, ZUS obowiązany będzie uwzględnić wskazania Sądu, tj. ustalić, czy istnieje przedmiot postępowania - należność, którą można ewentualnie umorzyć. Z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, Sąd - uwzględniając regulację art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Orzeczenie o przyznaniu kosztów pełnomocnikowi z urzędu opiera się na art.200 w zw. z art.205 §.2 p.p.s.a.