III SA/Wr 119/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi W.K. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi W. K. (dalej: Strona, Skarżący) jest postanowienie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] numer [...], utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] numer [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 w związku ze śmiercią rolnika na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że w dniu 30 maja 2019 r, do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynął złożony za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus wniosek W. S. o przyznanie płatności na rok 2019. Z danych zawartych w powyższej aplikacji wynikało, że wniosek ten został złożony za jej pomocą o godzinie 13:49. W dniu 16 października 2019 r. Skarżący W. K. (syn W. S.) złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 w związku ze śmiercią rolnika, przekazanie gospodarstwa po śmierci W. S. W tym samym dniu do organu wpłynął odpis skrócony aktu zgonu W. S., z którego wynika, że osoba ta zmarła w dniu [...] o godz. 13:38. Skarżący dołączył do wniosku m.in. akt notarialny poświadczenia dziedziczenia z dnia 24 października 2019 r. Rep. A -[...], z którego wynika, że spadek po W. S. nabył w całości jej syn W. K.. Postanowieniem z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2019 w związku ze śmiercią rolnika, wskazując, że z uwagi na złożenie wniosku po śmierci wnioskodawcy postępowanie było bezprzedmiotowe, a zatem brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z wniosku spadkobiercy o przyznanie dopłat. W dniu 13 listopada 2019 r. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, w którym podkreślał, że organ błędnie odmówił wszczęcia postępowania. Wskazał, że w dniu [...] złożył wniosek o przyznanie płatności jako spadkobierca zmarłej W. S., przy czym nie było w nim miejsca na zaznaczenie, że składa wniosek jako spadkobierca. Następnie w dniu 16 października 2019 r. złożył tzw. wniosek transferowy, który złożył w usprawiedliwionym przekonaniu, że działa właściwie. Podkreślał również, że nie sposób uznać, że beneficjent zmarł przed złożeniem wniosku, skoro on sam jest beneficjentem. Do zażalenia załączono kopie aktów notarialnych - testamentu z dnia 4 grudnia 2017 r. Rep. A – [...], w którym W. S. powołała do całości spadku swojego syna W. K., pełnomocnictwa z dnia 4 grudnia 2017 r. Rep. A – [...] udzielonego przez W. S. m.in. do występowania przed ARiMR oraz poświadczenia dziedziczenia z dnia 24 października 2019 r. Rep. A -[...], z którego wynika, że spadek po W. S. nabył w całości jej syn W. K.. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ ten wskazał na treść przepisów art. 21 i 27 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1551 ze zm., dalej jako u.p.s.w.b.), akcentując, że w art. 27 u.p.s.w.b. przewidziana została możliwość przystąpienia do toczącego się postępowania na skutek wniosku spadkobiercy i wówczas postępowanie kończy się aktem wydanym w stosunku do spadkobiercy. Jednakże aby postępowanie o przyznanie płatności w danym roku mogło być kontynuowane z udziałem spadkobiercy rolnika, musi najpierw dojść do jego skutecznego wszczęcia, co w niniejszej sprawie zdaniem organu nie miało miejsca. Następnie wskazano na treść art. 28 k.p.a. i 29 k.p.a., normujących pojęcie strony postępowania i podkreślono, że zdolność proceduralna osoby fizycznej kończy się z jej śmiercią, co oznacza, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji. Zatem skoro postępowanie było prowadzone wobec osoby nieżyjącej w momencie złożenia wniosku z dnia [...], to świadczy to o jego bezprzedmiotowości. Nie zmienia tego fakt, iż Skarżący posiadał notarialne pełnomocnictwo do działania w imieniu swojej matki przed ARiMR, ponieważ pełnomocnictwo to z chwilą śmierci mocodawczyni wygasło. Skoro zatem wniosek inicjujący postępowanie nie mógł skutecznie doprowadzić do wszczęcia postępowania, to tym samym skutku wstąpienia do tego postępowania nie mógł wywołać również wniosek transferowy Skarżącego z dnia 16 października 2019 r. Przesądza to zdaniem organu o konieczności odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o treść art. 61a § 1 k.p.a. Końcowo organ zauważył, że skoro Skarżący jest jedynym spadkobiercą W. S., grunty rolne są w jego posiadaniu, to nic nie stało na przeszkodzie aby zadeklarował działki we własnym wniosku o dopłaty. W skardze do tutejszego Sądu Skarżący zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie: Przepisów postępowania poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w związku ze śmiercią rolnika, podczas, gdy postanowienie to powinno zostać uchylone. W uzasadnieniu Strona nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu, że wniosek inicjujący postępowanie w sprawie płatności bezpośrednich nie mógł skutecznie doprowadzić do wszczęcia postępowania, a tym samym Strona nie może do niego wstąpić. Wniosek został złożony przez Skarżącego, upoważnionego przez W. S. w pełnomocnictwie notarialnym m.in. do reprezentowania mocodawczyni przed ARiMR. Podkreślono również, że zgodnie z treścią tego pełnomocnictwa Skarżący został również upoważniony do dokonywania czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i w tym zakresie nie wygasało ono wraz ze śmiercią mocodawczyni. Zatem w ocenie Skarżącego posiadał on umocowanie do złożenia wniosku o dopłaty, nie wygasające ze śmiercią W. S. Wskazano również, że Skarżący na dzień złożenia wniosku nie posiadał jeszcze dokumentu urzędowego potwierdzającego, że jest on spadkobiercą, stąd nie zgłosił on przedmiotowych gruntów we własnym imieniu ale złożył dwa odrębne wnioski – własny wniosek oraz wniosek W. S. Biorąc to pod uwagę oraz umocowanie wynikające z niegasnącego ze śmiercią pełnomocnictwa, zasadne było wskazanie we wniosku, że jest to wniosek W. S. Składając ten wniosek Skarżący nie działał jednak faktycznie w imieniu W. S., lecz w imieniu i interesie jej spadkobierców – beneficjentów postępowania o dopłaty. Zatem postępowanie zostało tak naprawdę wszczęte w imieniu i w interesie Skarżącego i jako takie nie powinno było zostać umorzone. Końcowo wskazano, że kiedy Skarżący uzyskał już poświadczenie dziedziczenia po W. S. z dnia 24 października 2019 r., zasadne było jego wstąpienie do postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jak również poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o orzeczenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej: p.p.s.a.). Ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlega postanowienie organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 w związku ze śmiercią rolnika. W myśl przepisu art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z treścią przepisu art. 27 ust. 1 u.p.s.w.b., w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do dnia doręczenia decyzji w sprawie o przyznanie tych płatności, płatności bezpośrednie przysługują jego spadkobiercy, jeżeli: 1) grunty, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych, były w posiadaniu rolnika lub jego spadkobiercy w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek; 2) zwierzęta, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności związanych do zwierząt, były w posiadaniu rolnika lub jego spadkobiercy przez okres, w jakim posiadanie zwierząt jest warunkiem przyznania tych płatności; 3) spełnia on warunki do przyznania danej płatności. Jak stanowi przepis art. 27 ust. 2 u.p.s.w.b., w przypadku, o którym mowa w ust. 1, spadkobierca rolnika wstępuje do toczącego się postępowania na jego miejsce na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. W sprawie sporna była kwestia zasadności odmowy wszczęcia postępowania w związku ze złożeniem przez Skarżącego wniosku o wstąpienie do postępowania, które zostało umorzone jako bezprzedmiotowe, a jego bezprzedmiotowość wynikała ze złożenia wniosku po śmierci wnioskodawcy. Sąd nie ma w tej sprawie kompetencji do oceny trafności i prawidłowości decyzji o umorzeniu postępowania, należy jednak zauważyć, że stwierdzenie przez organ, że Skarżący nie ma możliwości wstąpienia do postępowania, zostało dokonane w oparciu o te same aspekty prawne, które legły u podstaw wydania tej decyzji, bądź o ich prawne konsekwencje. Organ stwierdził bowiem, że skoro wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 z dnia [...] został złożony przez osobę nieżyjącą (W. S.), to postępowanie takie od początku nie mogło być wszczęte i było bezprzedmiotowe i w konsekwencji Skarżący nie mógł do niego skutecznie wstąpić na swój wniosek (tzw. wniosek transferowy) złożony w dniu 16 października 2019 r. Ze stanowiskiem tym polemizował Skarżący, wskazując na skuteczne jego zdaniem wszczęcie postępowania o przyznanie płatności, a zatem i skuteczne w jego ocenie złożenie wniosku o wstąpienie do tego postępowania w oparciu o treść art. 27 u.p.s.w.b. Rozpoznanie sprawy wymaga zatem oceny powyższych aspektów prawnych. Jak już wyżej wskazano, przepisy art. 27 ust. 1 i 2 u.p.s.w.b., pozwalają na złożenie wniosku przez spadkobiercę rolnika o wstąpienie do toczącego się postępowania na jego miejsce w określonym terminie. Może to nastąpić w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do dnia doręczenia decyzji w sprawie o przyznanie tych płatności. W takim przypadku, w myśl powołanych wyżej przepisów, płatności bezpośrednie przysługują spadkobiercy rolnika po spełnieniu wskazanych tam warunków. Jak wynika z akt sprawy, wniosek W. S. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, został złożony za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus, w dniu [...] o godzinie 13:49. W dniu 16 października 2019r. Skarżący (syn W. S.) złożył wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w miejsce spadkodawcy. W tym samym dniu do organu wpłynął odpis skrócony aktu zgonu W. S., z którego wynika, że osoba ta zmarła w dniu [...] o godz. 13:38, a więc niewątpliwie przed złożeniem przedmiotowego wniosku. Wobec powyższego należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że wniosek W. S. o przyznanie płatności na 2019 rok z dnia [...], jako wniosek osoby nieżyjącej, nie mógł zostać skutecznie złożony, a zatem postępowanie z takiego wniosku od początku nie mogło się toczyć i było bezprzedmiotowe. Słusznie też uznał organ, że nie jest prawnie możliwe, aby Skarżący wstąpił do toczącego się postępowania w miejsce swojej matki jako jej spadkobierca na podstawie art. 27 u.p.s.w.b. Wstąpienie do toczącego się postępowania jest bowiem uwarunkowane tym, aby postępowanie było w toku. Natomiast w niniejszej sprawie nie mogło się ono w ogóle toczyć, gdyż wniosek został złożony przez osobę nieżyjącą. Rację ma organ, gdy wskazuje, że zdolność procesowa osoby fizycznej kończy się z jej śmiercią. Z przywołanego przez organ brzmienia art. 29 k.p.a. wynika, że stronami mogą być m.in. osoby fizyczne, co bez wątpienia oznacza, że osoba nieżyjąca nie może już być stroną. Sąd wziął również pod uwagę, że nie można w sprawie uznać, aby to Skarżący złożył omawiany wniosek we własnym imieniu (czy też w imieniu spadkobierców, jak sam wskazuje w skardze), skoro w jego treści czytelnie wskazano, że wnioskodawcą jest W. S. Sąd uwzględnił przy tym i to, że złożenie wniosku za pomocą aplikacji eWniosekPlus nie daje możliwości uznania, że został on złożony przez inną osobę niż w tym wniosku wyraźnie wskazana. Zatem słusznie wywiódł organ, iż przy tak złożonym wniosku postępowanie nie mogło zostać wszczęte. Skoro organ o okoliczności śmierci wnioskodawczyni przed złożeniem wniosku dowiedział się dopiero w dniu 16 października 2019 r., podczas gdy wniosek został złożony w dniu [...], słuszna była ocena, że postępowanie to nie powinno było się w ogóle toczyć i jest bezprzedmiotowe. Nie sposób przy tym podzielić argumentacji Skarżącego, że składając wniosek działał on w imieniu swojej matki na podstawie pełnomocnictwa nie gasnącego z jej śmiercią. Istotnie, treść aktu notarialnego z dnia 4 grudnia 2017 r. wskazuje na udzielenie Skarżącemu takiego pełnomocnictwa, jednakże określony w ten sposób jego zakres został ograniczony do podejmowania czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W żadnej mierze nie ma możliwości przyjęcia, że pełnomocnictwo nie gasnące ze śmiercią mocodawczyni miałoby zostać również udzielone w zakresie występowania w jej imieniu przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jak to wywodził Skarżący. Nie dość, że nie wskazuje na to treść pełnomocnictwa notarialnego z dnia 4 grudnia 2017 r., to jeszcze udzielenie go w takim zakresie i w taki sposób nie jest w ogóle prawnie możliwe. Zatem pełnomocnictwo w tym zakresie nie miało charakteru niegasnącego z chwilą śmierci z uwagi na charakter postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne rządzi się bowiem własnymi prawami i jego zainicjowanie przez daną osobę (fizyczną lub prawną) może nastąpić tylko wtedy, gdy osoba ta istnieje i ma zdolność procesową. W sposób oczywisty w chwilą śmierci osoby fizycznej nie ma już możliwości złożenia przez nią wniosku ani działania w jej imieniu celem wszczęcia postępowania administracyjnego na jej rzecz. Słusznie zatem uznał organ, że z chwilą śmierci W. S. udzielone przez nią pełnomocnictwo udzielone Skarżącemu do reprezentowania jej przed ARiMR wygasło po myśli art. 101 § 2 k.c. Trzeba przy tym zaznaczyć, że inaczej rzecz się ma, gdy postępowanie administracyjne zostanie zainicjowane przed śmiercią osoby fizycznej – wówczas spadkobiercy takiej osoby mogą w określonych sytuacjach wstąpić to toczącego się już postępowania. Przykładem takiej sytuacji jest właśnie uregulowana w art. 27 u.p.s.w.b. możliwość wstąpienia do postępowania w sprawie przyznania płatności na wniosek spadkobiercy rolnika. Jednakże, jak już wcześniej wskazano, jeśli postępowanie się nie toczy, bo od początku nie mogło się toczyć, nie można również mówić o wstąpieniu do takiego postepowania. Przepis art. 27 ust. 1 u.p.s.w.b. wprost wskazuje, że jedynie w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do dnia doręczenia decyzji w sprawie o przyznanie tych płatności, płatności bezpośrednie przysługują jego spadkobiercy. W konsekwencji przepis ust. 2 tego artykułu przewiduje możliwość złożenia wniosku dotyczącego wstąpienia do postępowania o przyznanie płatności, przy czym postepowanie to – z oczywistych przyczyn – musi się toczyć. W niniejszej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione, a złożony przez Skarżącego wniosek z dnia 16 października 2019 r. był próbą wstąpienia do postępowania, które w istocie toczyć się nie mogło i zostało następnie umorzone. Sąd dostrzega przy tym, że argumentacja Skarżącego nie jest wolna od sprzeczności. Z jednej strony twierdzi on, że składając wniosek z dnia [...] działał na podstawie pełnomocnictwa (które jego zdaniem nie wygasło z chwilą śmierci), a więc w imieniu mocodawczyni, z drugiej zaś strony wywodził, że przy składaniu wniosku działał de facto w imieniu i interesie jej spadkobierców – beneficjentów postępowania o dopłaty, a zatem tak naprawdę w imieniu i interesie własnym. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że nie można jednocześnie złożyć wniosku w imieniu i interesie innej osoby oraz w imieniu i interesie własnym. Pomijając powyższą sprzeczność, ze wskazanych już wyżej przyczyn i tak nie jest prawnie możliwe przyjęcie żadnej ze wskazanych przez Skarżącego opcji. Zatem prawidłowa była ocena organu, że skoro postępowanie z wniosku o przyznanie płatności na 2019 r. nie mogło się toczyć, to prawnie niemożliwe było wstąpienie Skarżącego do tego postępowania na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 u.p.s.w.b. W konsekwencji słusznie uznał organ, że należy odmówić wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego o wstąpienie do tego postępowania. Postępowanie takie nie mogło być bowiem wszczęte po myśli art. 61a § 1 k.p.a., prawidłowo zastosowanym w sprawie. Z powyższych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Uznając, że postanowienie to odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.