III SA/Wr 120/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Ewa Pąsiek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oddala skargę. W dniu [...] r. M. P. (zwana w dalszej części uzasadnienia w skrócie "skarżącą"), zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także Zakład) o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że znajduje się w fatalnej sytuacji finansowej, która nosi znamiona całkowitej nieściągalności. W toku prowadzonego postępowania skarżąca wyjaśniła, że prowadzi gospodarstwo domowe wraz z mężem. Źródłem utrzymania rodziny jest dochód męża skarżącej z tytułu wynagrodzenia za pracę, w wysokości [...] zł netto oraz dochód z tytułu umowy zlecenia skarżącej, w wysokości średnio miesięcznie ok. [...] zł netto. Z przedłożonych przez stronę dokumentów wynika, że ponosi ona miesięcznie koszty związane z utrzymaniem domu w wysokości łącznie około [...] złotych. Ponadto, małżonkowie obciążeni są spłatą kredytów, w wysokości [...] zł miesięcznie. Po odliczeniu wymienionych wydatków, do dyspozycji skarżącej pozostaje kwota w wysokości ok. [...] złotych, tj. ok. [...] złotych na jednego członka rodziny. Decyzją z dnia [...] r., Zakład odmówił wnioskowanego umorzenia. Od rozstrzygnięcia tego skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazując w jego uzasadnieniu, że jej sytuacja finansowa jest fatalna, a organy ubezpieczeniowe, rozpoznając sprawę w pierwszej instancji, błędnie oceniły jej możliwości spłaty zadłużenia. Decyzją z dnia [...] r. Zakład utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne o odmowie umorzenia zaległości. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w toku postępowania, prowadzonego przez Zakład, na skutek wniosku skarżącej o umorzenie zaległości ustalono, że skarżąca oraz jej mąż, z którym wspólnie prowadzi gospodarstwo domowe, otrzymują stałe miesięczne dochody, w łącznej kwocie około [...] zł. Po uwzględnieniu stałych miesięcznych wydatków, do dyspozycji małżonków nadal pozostaje kwota około [...] zł miesięcznie. Dodatkowo, jak wskazał organ, skarżąca jej właścicielką nieruchomości, położonej w J. W., z której istnieje możliwość prowadzenia egzekucji, choćby w drodze ustanowienia hipoteki. Zakład wyjaśnił, że podnoszony przez stronę zarzut całkowitej nieściągalności nie mógł zostać uwzględniony. Ocena braku możliwości prowadzenia skutecznej egzekucji, czy też wystąpienia trwałej nieściągalności długu, należy bowiem wyłącznie do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne, czyli do naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego. Tymczasem, jak podnosił dalej organ, wobec skarżącej nie było w ogóle prowadzone postępowanie egzekucyjne. Spowodowane było to między innymi faktem, że po doręczeniu stronie upomnień z tytułu zaległości, złożyła ona początkowo wniosek o rozłożenie zaległości na raty, a następnie o jej umorzenie. Tym samym nie można stwierdzić, że wobec skarżącej zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Organ przywołał również treść art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Jak podniósł Zakład, szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek określone zostały rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365). Zgodnie z powołanym rozporządzeniem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej łub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących , że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenia należności. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzą przesłanki prawne pozwalające na umorzenie należności z tytułu składek i skarżąca była o tym pouczana w trakcie prowadzonego postępowania. Organ ubezpieczeniowy podniósł, że w odniesieniu do przesłanki umorzenia określonej w punkcie pierwszym uwzględniono, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z mężem i oboje uzyskują stałe dochody, które w zupełności zapewniają pokrycie bieżących wydatków rodziny. Skarżąca jest właścicielem nieobciążonej nieruchomości, z której również może zostać prowadzone egzekucja. Odnośnie ponoszenia dużych kosztów z tytułu spłat zaciągniętych kredytów, Zakład podniósł, że spłaty te nie powinny odbywać się kosztem spłaty należnych Zakładowi składek. Wybór dotyczący opłacania w pierwszej kolejności zobowiązań kredytowych nie może prowadzić do zobowiązania Zakładu do umorzenia wnioskowanych należności. Świadczy o nierównym traktowaniu wierzycieli przez skarżącą. Dlatego uznano, że opłacenie narosłego względem Zakładu zadłużenia nie pozbawi skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wyjaśniono również, że w sprawie w ogóle nie zachodzi przesłanka poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Skarżąca nie wykazała również, aby była przewlekle chora, wymagająca stałej opieki, aby sprawowała opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającą możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ podniósł również, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia wzięto pod uwagę również fakt, że działalność gospodarcza jest prowadzona na własne ryzyko. Nie jest więc istotne z punktu widzenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że zaległość składkowa nie powstała wskutek winy umyślnej płatnika lub jego niewiedzy W końcowej części uzasadnienia decyzji organ wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało istnienia przesłanek pozwalających na umorzenie zaległości. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, wnosząc o uchylenie decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez jego niezastosowanie, § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, poprzez jego błędną interpretację oraz art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasady pogłębiania do organów państwa oraz zasady pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono ponownie wskazano, że sytuacja materialna skarżącej jest fatalna, a spłacanie zaległości wobec Zakładu pozbawiłoby ją możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. Zarzucono także, że organy ubezpieczeniowe od początku prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą posiadały wiedzę, że opłaca ona składki ubezpieczeniowe w sposób błędny, uiszczając jedynie ubezpieczenie od umowy zlecenia. Skarżąca nie zmieniła tego z powodu braku wiedzy o zmianie stanu prawnego. Nie otrzymała bowiem od organów ubezpieczeniowych stosownego pouczenia. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Mając na względzie przywołane regulacje prawne należało przyjąć, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Decyzja w sprawie ulg w spłacie zobowiązań pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego. Redakcja przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 11 z 2007 r., poz. 74 ze zm.), w brzmieniu: "Należności z tytułu składek mogą być umarzane (...) "daje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w podejmowaniu takich uznaniowych rozstrzygnięć, a ograniczają ją jedynie materialnoprawne dyrektywy wynikające z norm art. 28 ust 2 – 4 oraz wydanego na podstawie ustawowej delegacji Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141 poz. 1365). Decyzja administracyjna wydana na tak skonstruowanej podstawie materialnoprawnej jest określana jako akt administracyjny swobodny (zob. J. Boć (red.) Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2005, s. 331). W takiej sytuacji sądowa kontrola decyzji administracyjnej obejmuje wyłącznie zbadanie, czy jej wydanie poprzedzono prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Kontrola legalności decyzji, wydanych w ramach uznania administracyjnego jest bowiem ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. Sąd nie ocenia także wydanej decyzji w aspekcie jej celowości, według zasad słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Organ państwowy, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić dokładnie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie, dopełniając nie tylko normę art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, lecz i sporządzić odpowiednie – wnikliwe i logiczne, wyjaśniające przesłanki którym organ się kierował - uzasadnienie decyzji, jak go obliguje art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. Uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Oczywistym jest przy tym, że stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkować może wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 r. sygn. akt: II SA/Wa 2427/06 LEX nr 328895). Dokonując kontroli zaskarżonego aktu, sąd jest zobowiązany zatem do oceny, czy postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo i czy organ przy wydawaniu decyzji dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna. Przesłanki i granice dopuszczalności umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zostały unormowane przede wszystkim w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym podstawową przesłanką, umożliwiającą w ogóle rozważenie zasadności zastosowania wnioskowanego umorzenia, jest stwierdzenie przez organy tzw. "całkowitej nieściągalności" należności. Pojęcie "całkowitej nieściągalności" definiuje sam prawodawca w art. 28 ust. 3 tej samej ustawy. Stan ten zachodzi mianowicie wtedy, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek tam określonych, daje możliwość umorzenia należności. Organ dokonał właściwej oceny stany faktycznego w sprawie w kontekście omawianych przesłanek, wskazując, że wobec skarżącej nie było w ogóle prowadzone postępowanie egzekucyjne, brak więc było oceny właściwego organu (egzekucyjnego), stwierdzającej zaistnienie omawianej przesłanki. Dodatkowo, pomimo braku takiej oceny, można w sprawie stwierdzić, że w przypadku skarżącej przesłanka ta nie może zostać spełniona, bowiem zarówno strona, jak i jej współmałżonek, z którym wspólnie prowadzi gospodarstwo domowe, uzyskują stałe miesięczne dochody, pozwalające na wszczęcie skutecznej egzekucji. Jak zresztą sama przyznała skarżąca, regularnie spłaca ona zaciągnięte kredyty, w łącznej kwocie około [...] zł miesięcznie. Świadczy to o jej możliwościach płatniczych. Poza stałym źródłem dochodów, skarżąca jest także właścicielem nieruchomości, na której może zostać ustanowiona hipoteka, pozwalająca na egzekwowanie należności. Na aprobatę zasługuje również konstatacja organu, że przedkładając konieczność spłaty kredytów nad regulację zaległości publicznoprawnych, skarżąca w sposób nieuprawniony preferuje innych wierzycieli przed Zakładem. W tym kontekście Sąd uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyjął prawidłowo w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że w stosunku do skarżącej nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust 3a u.s.u.s. przewidziano wyjątek od generalnej zasady, wedle której całkowita nieściągalność przesądza o możliwości umorzenia należności w składkach, dla ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek - stanowiąc, że należności tego rodzaju mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Tu ustawodawca wprowadza jednak nieostre pojęcie, uzależniając ewentualne umorzenie od zaistnienia "uzasadnionego przypadku". Znaczenie tego pojęcia wywieść można z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Według brzmienia tego przepisu - zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ - pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); dłużnik poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); dłużnik cierpi na przewlekłą chorobę lub koniecznym jest sprawowanie opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Analizując wystąpienie przesłanek na tle cytowanego przepisu organ nie dopatrzył się istnienia jednej z nich, czemu skarżąca nie przeczyła. Konstruowała bowiem swój wniosek w zasadzie jedynie w oparciu o fakt całkowitej nieściągalności. Argumentując przyczyny odmowy umorzenia zaległości skarżącej w zaskarżonej decyzji, ZUS w wyczerpujący wskazał i wyjaśnił, z jakich przyczyn nie uznał umorzenia za zasadne. Uzasadnienie organu odmowy uwzględnienia żądania Sąd ocenił za prawidłowe i spełniające wszelkie ustawowe wymogi. Nadto podkreślić trzeba, że zastosowanie instytucji umorzenia oznacza bezpowrotną, definitywną rezygnację Zakładu z należności. Wobec tego, skoro ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego ich dochodzenia, zaś zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.), zasadne jest oczekiwanie przez Zakład uregulowania zadłużenia, w szczególności, w sytuacji gdy w toku prowadzonego postępowania ustalony został majątek, dzięki któremu regulacja taka jest możliwa. Podejmując rozstrzygnięcie organ jest zobowiązany do ważenia interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Na tle brzmienia art. 28 ust. 3a u.s.u.s, w którym mowa o "uzasadnionych przypadkach" oraz zważywszy, że § 3 ust.1 pkt 1 odwołuje się do takiego wyrażenia jak "zbyt ciężkie skutki" - przedstawiona wyżej ocena organu w kontekście, że umorzenie jest instytucją nadzwyczajną i winna dotyczyć wyjątkowych zdarzeń, nie jest wadliwa, mieści się w ramach dopuszczalnej wykładni oraz nie przekracza granic uznania administracyjnego. Jeżeli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 roku, sygn. akt III SA/Wa 2426/06, LEX nr 328891). Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przed wydaniem decyzji przeprowadził szczegółowe postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie aktualnej sytuacji życiowej i materialnej skarżącej, w tym w zakresie źródeł dochodów oraz ponoszonych wydatków i kosztów utrzymania, co znalazło to stosowne odzwierciedlenie tak w zebranym materiale dowodowym sprawy, jak również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca uczestniczyła w czynnościach procesowych, przedkładała dowody w sprawie. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jest kompletny. Stan faktyczny nie jest zatem sporny, odmienna jest tylko jego ocena przez organ i stronę skarżącą. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku naruszenia norm prawa procesowego lub materialnego, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.