III SA/Wr 1227/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi T. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia odmawiającego przyznania wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego o prawie własności i umorzenie postępowania w sprawie I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatu W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Skarżonym postanowieniem z [...] 2016 r. (nr [...]), po rozpatrzeniu zażalenia T. R. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) na postanowienie Starosty Powiatu W. (dalej: Starosta) z [...] 2016 r. ([...]), odmawiające stronie przyznania wynagrodzenia za usunięcie z drogi i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu marki [...] [...] (nr rej.[...]), do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego o prawie do jego własności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium) uchyliło skarżone zażaleniem postanowienie i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podało art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: K.p.a.) oraz art. 18 i art. 102 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm. - dalej: u.p.e.a.) w zw. z art. 130a ust. 10f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. - dalej: u.P.r.d) i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U Nr 46, poz. 237 - dalej: rozporządzenie RM). Z akt sprawy wynika, że 19 grudnia 2013 r. do Starosty wpłynął wniosek strony, prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą FHU "A" Pomoc Drogowa w S., uzupełniony pismem z 29 stycznia 2014 r., dotyczący zwrotu wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem na parkingu strzeżonym w S., przy ul. M.[...], w okresie od 27 lutego 2011 r. do 11 lutego 2013 r., pojazdu marki [...][...] (nr rej.[...]). Pismem z 7 stycznia 2016 r., strona wystąpiła o zapłatę wynagrodzenia w wysokości [...] zł, według stawek określonych w uchwale Rady Powiatu z 2010 r. w sprawie wysokości opłat za usuwanie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym, tj. za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony ([...] zł i za każdą dobę przechowania 35 zł przez okres 35 miesięcy). Starosta odmówił wnioskodawcy przyznania wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym w/w pojazdu, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego o prawie własności tego pojazdu. Powołał się na art. 102 u.p.e.a. i przyjął, że ustawodawca wyraźnie wskazał, iż warunkiem rozliczenia kosztów dozoru w oparciu o ten przepis jest uzyskanie statusu właściciela pojazdu. Postępowanie dotyczące ustalenia kosztów dozoru może być zatem wszczęte, jak dowodził Starosta, dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Na podstawie zgromadzonych dowodów Starosta ustalił, że postępowanie w sprawie orzeczenia przepadku pojazdu nie zostało zakończone i - w związku z tym - wnioskodawca przedwcześnie wystąpił z żądaniem przyznania zwrotu kosztów dozoru oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór. Powyższe znalazło potwierdzenie w postanowieniu Starosty z [...] 2016 r. W zażaleniu, strona zarzuciła naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz § 3 pkt 1 lit. c) rozporządzenia RM w zw. z art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 - dalej: ustawa zmieniająca). Strona argumentowała, że za wskazany we wniosku okres przysługuje jej zwrot kosztów za dozór. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym - skarżonym postanowieniem - SKO uchyliło postanowienie Starosty i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu, przywołało treść art. 130a ust. 10, 10e i 10f u.P.r.d., § 3 pkt 1 lit. a) i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia RM oraz art. 102 § 2 u.p.e.a. Kolegium wskazało, że brak jest prawomocnego postanowienia właściwego sądu powszechnego w przedmiocie orzeczenia przepadku objętego wnioskiem strony pojazdu na rzecz Powiatu W. Stwierdziło, że Powiat nie był właścicielem pojazdu w dniu wydania skarżonego zażaleniem postanowienia. Zdaniem SKO, postanowienie o przyznaniu kosztów oraz wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu, czy postanowienie o odmowie przyznania tychże kosztów i wynagrodzenia mogłyby zostać wydane po zakończeniu postępowania sądowego w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz Powiatu. Co więcej, dopiero po zakończeniu tego postępowania, organ pierwszej instancji mógł wszcząć postępowanie dotyczące ustalenia kosztów dozoru i wynagrodzenia. SKO podniosło, że Starosta mógłby ustalić koszty dozoru i wynagrodzenia w trybie administracyjnym wyłącznie za okres po zakończeniu postępowania sądowego w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz Powiatu. Zauważyło, że - w świetle obowiązujących przepisów -dochodzenie przez dozorcę zwrotu kosztów związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, za okres od usunięcia pojazdu do zakończenia postępowania sądowego w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz Powiatu, będzie możliwe w trybie postępowania cywilnego. W opinii SKO - w stanie faktycznym sprawy - zasadne było zatem umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w całości, bowiem obowiązujące przepisy nie umocowują do wydania postanowienia o odmowie przyznania kosztów oraz wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu do jakiegoś momentu, tj. "do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego o prawie własności", jak przyjął organ pierwszej instancji w swoim postanowieniu. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący złożył skargę, w której wniósł o uchylenie postanowień I i II instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (także o zasądzenie zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych). Zarzucił naruszenie: 1) art. 130a u.P.r.d. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 12 K.p.a., przez błędną wykładnię i uznanie, że skarżącemu nie należy się wynagrodzenie za usunięcie z drogi oraz dozór pojazdu, w sytuacji, gdy nie zapadło prawomocne orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz Powiatu a także przyjęcie, że powierzenie wykonywania zadań usunięcia z drogi i dozoru pojazdu, zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych, na podstawie art. 130a ust. 5f u.P.r.d., równoznaczne jest z zawarciem umowy cywilnoprawnej pomiędzy organem administracji a dozorcą, co wyklucza możliwość dochodzenia zwrotu kosztów i wynagrodzenia z tytułu usunięcia oraz dozoru pojazdu w drodze administracyjnej; 2) art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 12 K.p.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie istnieją przesłanki do odmowy zwrotu na rzecz skarżącego koniecznych wydatków i wypłaty wynagrodzenia związanego z dozorem pojazdu; 3) art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 K.p.a., przez błędną interpretację i przyjęcie, że w sprawie istnieją przesłanki do umorzenia postępowania. Skarżący szeroko uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego legalności, tzn. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) wynika, że zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.). Stan faktyczny sprawy był bezsporny. I tak, 27 lutego 2011 r. została wydana dyspozycja usunięcia spornego pojazdu z drogi. Skarżący złożył wniosek o zwrot wydatków związanych z usunięciem z drogi pojazdu i dozorem na parkingu strzeżonym w okresie od 27 lutego 2011 r. do 11 lutego 2013 r. Ponadto, z akt sprawy - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji własność pojazdu nie przeszła na Powiat. Powyższa okoliczność niezakończenia postępowania w sprawie orzeczenia przepadku pojazdu - wbrew stanowisku skarżącego - miała fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zważywszy na treść regulacji art. 130a u.P.r.d. Zgodnie bowiem z art. 130a ust. 10 tej ustawy, starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach o których mowa w art. 130a ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. W myśl art. 130a ust. 10f u.P.r.d., do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu zobowiązany jest starosta, a jego wykonanie następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Stosownie do art. 130a ust. 10h u.P.r.d., koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu (z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i), a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Ustawodawca - wprowadzając nową regulację dotyczącą wymienionych wyżej kosztów - wskazał, że rozstrzygnięcie o tych kosztach następuje po zakończeniu postępowania, przy czym chodzi o postępowanie co do przepadku pojazdu na rzecz powiatu (art. 130a ust. 10 u.P.r.d.), niezależnie od tego, czy wniosek o orzeczenie przepadku zostanie przez właściwy sąd uwzględniony, czy też nie. W obu bowiem przypadkach zakończy się postępowanie z wniosku starosty o orzeczenie przepadku na rzecz powiatu w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi i wówczas możliwe oraz konieczne będzie rozstrzygnięcie o obowiązku poniesienia omawianych kosztów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2013 r., III SA/Wr 750/13, publ.: CBOSA). Podkreślić zatem trzeba, że - co do zasady - należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, niemniej jednak, w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można z tego powodu pozbawić jednostki - wykonującej zlecone jej zadanie publiczne - należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów (por. uchwała SN z 19 czerwca 2007 r., III CZP 47/07, postanowienie SN z 11 lutego 2009 r., V CSK 332/08, Lex nr 515452). Wobec braku - w przepisach u.P.r.d.- odpowiedniej regulacji, dotyczącej trybu zwrotu kosztów za przechowywanie pojazdu od dnia wydania dyspozycji jego usunięcia do dnia rozstrzygnięcia w przedmiocie przepadku, konieczne i zasadne staje się zastosowanie w tym zakresie przepisów u.p.e.a., które regulują egzekucję należności pieniężnych z ruchomości. Możliwość ta wynika z przepisów - wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a. - rozporządzenia RM. Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a) i c) rozporządzenia, przepisy działu II rozdziału 6 u.p.e.a. dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia; darowizny, zrzeczenia się, dziedziczenia ustawowego oraz objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej. Dotyczy to zwłaszcza art. 102 § 2 u.p.e.a., który nakłada na organ egzekucyjny obowiązek przyznania na żądanie dozorcy przechowującego zajętą rzecz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Stanowisko takie przyjął również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 29 listopada 2010 r. (I OPS 1/10, publ.: CBOSA). Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że postępowanie w przedmiocie ustalenia kosztów dozoru może być wszczęte dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Wynika to zarówno z brzmienia art. 130a ust. 10h u.P.r.d. (koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi natomiast osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta), jak też z przepisów u.p.e.a., które mogą znaleźć zastosowanie w stosunku do ruchomości, które stały się własnością powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu o przepadku. W rozpoznawanej sprawie, bezspornym pozostaje fakt usunięcia pojazdu z drogi i przechowywana go na parkingu skarżącego. W stosunku do tego pojazdu nie wydano jednak, jak dotąd, prawomocnego orzeczenia o przepadku. W myśl natomiast art. 130a ust. 10h u.P.r.d., organem właściwym dla wydania decyzji o zapłacie tych kosztów jest starosta, jednakże warunkiem koniecznym dla wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia tych kosztów jest zakończenie postępowania sądowego w sprawie przepadku pojazdu na rzecz powiatu (por. prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 15 stycznia 2015 r., III SA/Gd 934/14, publ.: j/w). W stanie sprawy, postępowanie takie - w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji - nie zostało zakończone, wobec czego strona przedwcześnie wystąpiła z żądaniem przyznania zwrotu kosztów dozoru oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór. Zarówno bowiem z przepisów u.P.r.d., jak też z u.p.e.a. wynika, że wszczęcie postępowania w przedmiocie wynagrodzenia za dozór ruchomości możliwe jest po zakończeniu postępowania w sprawie przepadku. Wobec powyższego, organy obu instancji wydały nieprawidłowe rozstrzygnięcia. W sprawie, podanie skarżącego - w świetle obowiązujących przepisów prawa -zostało wniesione przedwcześnie, a zatem zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro zatem postanowienia wydane w I, jak i II instancji naruszały przepisy materialne i przepisy postępowania, to na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a., podlegały one uchyleniu (pkt I sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).