III SA/Wr 124/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Protokolant starszy specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr SKO [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi M. P. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. (nr [...]) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty S. z dnia [...]r. (nr [...]) nakładającej na stronę karę pieniężną. Jak wynika z zaskarżonego postanowienia oraz z akt sprawy, decyzją z dnia [...] r. Starosta S. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 14.000 zł w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200). Przesyłka ta, po dwukrotnym awizowaniu w dniach – 21 grudnia i 31 grudnia 2018 r., w dniu 7 stycznia 2019 r. została zwrócona do nadawcy z powodu jej niepodjęcia z urzędu pocztowego w terminie 14 dni od pierwszego awizowania. W dniu 15 stycznia 2019 r. organ ponownie doręczył stronie decyzję z dnia [...] r. W dniu 29 stycznia 2019 r. strona wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] r. Na tle przedstawionych okoliczności faktycznych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że dla oceny dochowania przez stronę terminu do wniesienia odwołania miarodajna jest data, w której należało przyjąć skutek doręczenia stronie niepodjętej przez nią z urzędu pocztowego decyzji z dnia [...] r. Z przyjętych w zaskarżonym postanowieniu wyliczeń organu wynikało, że termin odbioru przesyłki w której znajdowała się ta decyzja upływał w dniu 4 stycznia 2019 r. Na tej podstawie organ administracji publicznej przyjął, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 18 stycznia 2019 r. Do tego też dnia strona powinna była wnieść odwołanie. Odnosząc się do, znajdującego potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy, faktu ponownego doręczenia tej decyzji stronie w dniu 15 stycznia 2019 r. organ wyraził pogląd, że ponowne doręczenie stronie tej decyzji nie otwierało terminu do wniesienia odwołania w sprawie, a zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania nie mógł być liczony od dnia 15 stycznia 2019 r. Końcowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zwróciło uwagę, że w treści odwołania strona nie zawarła wniosku o przywrócenie terminu, a zatem organ ten nie mógł w sprawie dokonać innej oceny prawnej niż ta, jaką zawarł w postanowieniu z dnia [...] r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zaskarżyła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. zarzucając mu naruszenie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) oraz art. 127 § 1 – 3 k.p.a., oraz wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy. Zdaniem strony, w sprawie należało stwierdzić nieskuteczność doręczenia zastępczego wobec niedopełnienia przez doręczającego (operatora publicznego Poczta Polska) swoich obowiązków związanych z prawidłowością doręczeń. Obowiązki te, zdaniem strony, wynikały z treści art. 42 k.p.a. oraz art. 43 k.p.a. i art. 44 k.p.a. W rozwinięciu tej argumentacji strona podniosła, że zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia czterech przesłanek. Pierwszą z przesłanek jest niemożność doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 k.p.a., a następne wymienione są w art. 43 k.p.a, który stanowi o tym, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W tym kontekście strona podniosła, że pod adresem: ul. [...], [...] J. stale ktoś przebywa, jak chociażby babcia, która ze względów zdrowotnych w ogóle nie opuszczała mieszkania. Zwróciła również uwagę, że także w innych mieszkaniach budynku są osoby które stale w nich przebywają, jak np. w mieszkaniu sąsiada W. D., w którym zamieszkuje kobieta wymagająca ciągłej opieki. Tymczasem, z przeprowadzonych przez stronę konsultacji z rodziną i sąsiadami wynikało, że w sprawie nie doszło do próby doręczenia właściwego. Strona zarzuciła również, że doręczający przesyłkę nie dopełnił obowiązku awizowania tej przesyłki, nie zostawiając ani razu zawiadomienia o próbie jej doręczenia. Końcowo strona podniosła, że w sprawie nie można również pominąć faktu, że odwołanie strony mieściło się w terminie ustawowym licząc od daty odbioru decyzji z dnia [...] r., którą organ powtórnie doręczył stronie w dniu 15 stycznia 2019 r. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Nie stwierdzając wadliwości w doręczeniu stronie decyzji w trybie art. 44 k.p.a. organ wyraził pogląd, że strona, posiadająca wiedzę o korespondencji (na podstawie jej awizowania) miała możliwość złożenia odwołania w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów skargi. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r., wydane w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. W pierwszym z tych przepisów mowa jest o tym, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Drugi z powołanych przepisów dotyczy obowiązków procesowych organu administracji publicznej w sytuacji stwierdzenia przez ten organ przekroczenia terminu z art. 129 § 2 k.p.a. i stanowi o tym, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kwestionując zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia strona skarżąca podnosiła zarzuty dwojakiego rodzaju. Zdaniem Sądu, za pozbawione podstaw prawnych uznać należało zarzuty skargi kwestionujące skuteczność doręczenia zastępczego, w konsekwencji, podstawy prawne do uznania, że decyzja z dnia [...] r. została doręczona stronie w drodze fikcji prawnej z art. 44 § 4 k.p.a. Przeprowadzona przez Sąd analiza sposobu zaadresowania, a także sposobu awizowania przesyłki w której znajdowała się nieodebrana przez stronę przesyłka (z decyzją z dnia [...] r.) nie wykazała żadnych nieprawidłowości, wobec czego, co do zasady zgodzić się należy z organem odwoławczym, że skutek prawny doręczenia stronie kwestionowanej przez nią decyzji nastąpił w dniu 4 stycznia 2019 r. Zdaniem sądu, strona nie może również skutecznie podważać prawidłowości tego doręczenia powołując się w szczególności na redakcję art. 43 k.p.a. W ocenie Sądu, nie były natomiast pozbawione podstaw zarzuty skargi związane z faktem powtórnego doręczenia jej decyzji z dnia [...] r., oraz dochowaniem czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania licząc od daty faktycznego doręczenia tej decyzji stronie. Analizując okoliczności wynikające z akt administracyjnych oraz sam przebieg postępowania Sąd doszedł do przekonania, że w świetle ujawnionych w sprawie okoliczności związanych z powtórnym doręczeniem stronie decyzji z dnia [...] r. rozważenia w świetle zasad z art. 9 k.p.a. i art. 112 k.p.a. wymagało to, czy nie narusza tych zasad usprawiedliwione okolicznościami sprawy działanie strony, która termin do wniesienia odwołania liczyła od daty 15 stycznia 2019 r., kiedy to faktycznie odebrała korespondencję organu. Składowi orzekającemu znane jest orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym ponowne doręczenie decyzji, po uprzednim skutecznym doręczeniu w trybie art. 44 k.p.a., nie powoduje ponownego rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 463/18). Niemniej, zdaniem Sądu, okoliczności faktyczne tej konkretnej sprawy uzasadniały odstąpienie od tej powszechnie aprobowanej tezy na rzecz respektowania takich unormowań jak art. 9 k.p.a. i art. 112 k.p.a., które w swym całokształcie wpisują się w zasadę legalizmu z art. 6 k.p.a. Należy w tym miejscu zauważyć, że organ administracji publicznej zobowiązany jest do stosowania zasady z art. 6 k.p.a. na równi z innymi przepisami tej ustawy. W nawiązaniu do okoliczności sprawy należy zwrócić uwagę, że dokonując ponownego doręczenia stronie decyzji z dnia [...] r. organ w żaden sposób nie sygnalizował stronie przyczyn takiego stanu rzeczy (okoliczność ta nie wynika bowiem z akt sprawy). W szczególności, brak jest w aktach administracyjnych dowodu na to, że to powtórne doręczenie decyzji miało wobec strony jedynie informacyjny charakter. Przeciwnie, treść pisma z dnia 31 stycznia 2019 r. przekazanego przez organ pierwszej instancji w trybie art. 133 k.p.a. wraz z odwołaniem wskazuje, że to powtórne doręczenie decyzji stronie także i w przekonaniu organu pierwszej instancji wywarło skutek procesowy, skoro organ ten nie podniósł w tym piśmie zarzutu wniesienia odwołania po terminie. Kierując się treścią pouczenia zawartego w otrzymanej decyzji, strona mogła zatem działać w usprawiedliwionym przekonaniu, że doręczenie jej decyzji z w dniu 15 stycznia 2019 r. skutkowało otwarciem biegu terminu do wniesienia odwołania (tym bardziej, że najprawdopodobniej nie posiadała wiedzy o wcześniej podjętej próbie doręczenia jej decyzji). Wymaga zaznaczenia, że czternastodniowy termin na wniesienie odwołania, liczony od daty faktycznego doręczenia stronie decyzji, został w sprawie dotrzymany. Należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wskazać trzeba również, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Kierując się całością przedstawionej argumentacji Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) uchylił zaskarżone postanowienie jako naruszające przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania wobec braku stosownego wniosku strony. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ administracji publicznej zobowiązany jest dokonać ponownej oceny terminowości złożonego przez stronę dowołania, uwzględniając wyrażone wcześniej stanowisko Sądu.