III SA/Wr 125/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 9 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. D. i I. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2025 r. nr SKO 4322.206.2024 w przedmiocie odmowy dostępu do akt sprawy i wydania odpisów tych akt w sprawie rejestracji jednostki pływającej oddala skargę w całości. Zaskarżonym w sprawie postanowieniem z dnia 29 stycznia 2025 r. numer SKO 4322.206.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, SKO, Kolegium) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Wrocławia (dalej: organ I instancji) z dnia 4 listopada 2024 r. numer WSR-GK.6173.8.2024.AD odmawiające dostępu do akt sprawy i wydania odpisów tych akt, które to postanowienie zaskarżyli zażaleniem P. D. i I. D. (dalej: skarżący). Wnioskiem z dnia 16 września 2024 r. skarżący zwrócili się o udostępnienie akt i wydania ich odpisów w sprawie rejestracji jednostki pływającej o numerze rejestracyjnym [...] w rejestrze [...] i innych jednostek pływających o długości do [...] m. Prezydent Wrocławia wyżej wskazanym postanowieniem z dnia 4 listopada 2024 r. odmówił wnioskowanego dostępu do akt, uzasadniając to brakiem posiadania przymiotu strony przez skarżących w opisanym postępowaniu. Na powyższe postanowienie skarżący złożyli zażalenie, w którym podkreślili, że przysługuje im interes prawny w opisanym wyżej postępowaniu dotyczącym rejestracji jednostki pływającej. Po rozpoznaniu zażalenia, SKO utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W treści uzasadnienia tego postanowienia organ odwoławczy powołał się na treść art. 73 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., wskazując, że jedynie strona ma prawo wglądu w akta sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, zaś pojęcie "strony" dotyczy strony w postępowaniu głównym, w którym organ rozstrzyga sprawę administracyjną. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma natomiast charakter incydentalny i zależny od postępowania głównego, co oznacza, że również krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie jest ustalany "na nowo" i odrębnie niż dla postępowania głównego. Zatem skoro skarżący nie brali udziału w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym zarejestrowania jednostki pływającej, to nie przysługują im uprawnienia procesowe określone w art. 73 § 1 k.p.a. Podkreślono również, że przepis ten nie może służyć do weryfikowania kręgu stron ustalonego w postępowaniu głównym. Weryfikowanie interesu prawnego strony jest bowiem ściśle powiązane z rozstrzyganiem sprawy. Wskazano też, że podmiot, który uznaje się za stronę a nie został dopuszczony do udziału w tym postępowaniu głównym, może żądać oceny swojego statusu poprzez złożenie odwołania, a w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną – w postępowaniu w przedmiocie wznowienia takiego postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Końcowo organ wskazał, że udostępnianie akt sprawy jest przejawem jawności wewnętrznej, a poza zakresem regulacji art. 73 i 74 k.p.a. pozostaje jawność zewnętrzna. Podano, że jedynie w pewnych sytuacjach informacje te mogą być udostępniane osobom nie będącym stronami, na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zaskarżyli je w całości, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 k.p.a. - poprzez błędne uznanie i przyjęcie, że stroną postępowania w przedmiocie wglądu w akta sprawy może być jedynie osoba, która brała udział w postępowaniu głównym, podczas gdy przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi o tym, że koniecznym do posiadania statusu strony postępowania jest czynny udział w już toczącym się postępowaniu, bowiem stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a nie stanowi o tym okoliczność, czy podmiot brał udział w postępowaniu czy też nie - co w konsekwencji skutkowało niesłusznym brakiem uznania skarżących za strony postępowania i odmową udostępnienia im dokumentów znajdujących się w aktach postępowania, finalnie uniemożliwiając skarżącym obronę ich praw przed sądem w G.; - poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w dostępie do akt postępowania z uwagi na fakt, że uprawnienie to przysługuje tylko podmiotom uznanym za stronę w postępowaniu głównym, a więc biorącym w nim czynny udział, podczas gdy skarżący posiadają status strony oraz interes prawny w dostępie do akt, ponieważ są oni w dalszym ciągu faktycznymi właścicielami [...] A., co potwierdza dołączony do akt sprawy [...] dokument rejestracyjny oraz dokumenty z akt sprawy toczącej się przed sądem [...], jak również okoliczność braku finalnego przeniesienia własności w sposób zgodny z uwarunkowaniami prawa [...] – uniemożliwiający tym samym rejestrację [...] w Polsce – co w konsekwencji uniemożliwia skarżącym weryfikację dokumentów wykorzystanych do rejestracji [...] w Polsce, które są kluczowe do obrony ich praw w trwającym postępowaniu sądowym w G.; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 73 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że z uprawnień w nim przewidzianych może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu głównym, podczas gdy prawo wglądu w akta sprawy przysługuje stronie również po zakończeniu postępowania, a status strony wynika z posiadania interesu prawnego, który w niniejszej sprawie został wykazany poprzez przedstawienie dokumentów potwierdzających wciąż obowiązujące prawo własności [...] przez skarżących; 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, polegające na: - pominięciu, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy podmiot, którego prawa lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego mogą być bezpośrednio dotknięte decyzją administracyjną oraz niezrozumieniu, że status strony powstaje z mocy prawa w sytuacji, gdy podmiot żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek – co w konsekwencji doprowadziło do błędnego nieuznania skarżących za stronę postepowania, mimo, że ich prawo własności [...] A. jest bezpośrednio dotknięte przez decyzję administracyjną w sprawie rejestracji tego [...] w Polsce; 4. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść decyzji, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej i całościowej oceny materiału dowodowego, co skutkowało błędnym uznaniem, że wnioskodawcy nie są stroną postępowania, a żeby nią być winni brać udział w postępowaniu głównym, mimo, że do wniosku dołączono dokumenty potwierdzające posiadanie interesu prawnego w dostępie do akt postępowania, tj. w szczególności świadczące o prawie własności skarżących do [...] A., jak również dołączono wciąż obowiązujący [...] dokument rejestracyjny, ważny zarówno w momencie rejestracji w Polsce, jak i obecnie, co winno skutkować umożliwieniem im wglądu do akt sprawy – wskazane zaniechanie zdaniem strony doprowadziło do ponownego usankcjonowania nieważnej decyzji administracyjnej; 5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 146 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności z urzędu, że decyzja w przedmiocie rejestracji [...] A. została wydana w takich okolicznościach, że organ I instancji nie wiedział o toczącym się postępowaniu dotyczącym prawa własności [...] w G. i podwójnej rejestracji przedmiotowego [...], podczas gdy organ po zakończonym postępowaniu powziął taką decyzję z urzędu i z urzędu nie wznowił postępowania na wyżej wskazanej podstawie prawnej, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. – co w konsekwencji doprowadziło do usankcjonowania nieważnej decyzji o rejestracji [...] w Polsce; 6. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o rejestracji [...] i innych jednostek pływających o długości do [...] m poprzez nie wykreślenie z urzędu [...] A. z rejestru [...] w takich okolicznościach, że organ powziął wiedzę o wcześniejszej rejestracji [...] w rejestrze [...], co stanowi negatywną przesłankę do jednoczesnej rejestracji [...] w Polsce, przez co aktualizuje się obowiązek organu do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu zmierzającego do wykreślenia wspomnianego [...] z rejestru [...]; 7. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w z. z art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie działań zmierzających do ustalenia, czy wolą strony jest wznowienie postępowania w trybie wskazanym w przepisach art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając to na uwadze, skarżący wnieśli o zobowiązanie organu na podstawie art. 146a § 1 p.p.s.a. do wydania w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku Sąd udostępnienia skarżącym akt sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi poszczególne zarzuty zostały rozwinięte, z przytoczeniem tez z orzeczeń sądów administracyjnych. Skarżący podkreślali, że są stroną postępowania rejestracyjnego, nawet jeśli bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu i w nim formalnie czy faktycznie nie uczestniczyli. Podkreślono istnienie negatywnej przesłanki do rejestracji przedmiotowego [...] w Polsce ze względu na fakt jego rejestracji w W., o czym organ dowiedział się z pierwszego pisma skarżących. W ocenie skarżących w takiej sytuacji organ powinien był wszcząć z urzędu postepowanie w przedmiocie wznowienia postępowania rejestrowego, czego jednak nie uczynił. Zdaniem skarżących nie jest zasadne ani zgodne z zasadą ekonomiki postępowania, aby strona, chcąc zapoznać się z aktami sprawy, miała najpierw wszczynać tak daleko idący w skutkach proces jak wznowienie postępowania. Skarżący wskazali, że ich interes prawny w dostępie do akt został bezsprzecznie wykazany, gdyż dokumentacja ta jest kluczowa do obrony ich praw jako właścicieli w postępowaniu cywilnym przed sądem w G., akcentując, że w [...] dokumentach rejestracyjnych widnieją oni jako właściciele [...]. Stwierdzili również, że organ nie wywiązała się z obowiązku rzetelnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., skoro w sposób arbitralny odmówił skarżącym dostępu do akt sprawy, nie badając, czy decyzja o rejestracji [...] w Polsce została wydana na podstawie prawidłowych i wiarygodnych dokumentów. W ocenie skarżących, organ doprowadził tym samym do usankcjonowania decyzji, która może być nieważna. Zarzucono organowi, że nie podjął żadnych kroków prawnych zmierzających do wznowienia postępowania rejestrowego i ponownego zbadania kwestii prawidłowości wydanej decyzji., biorąc pod uwagę, że wcześniejszy fakt rejestracji [...] w W. wykluczał możliwość jego ponownego zarejestrowania w Polsce. Zarzucono, że organ bezprawnie utrzymuje w rejestrze polskim wpisu dotyczącego rejestracji [...] A. pomimo istnienia ustawowego obowiązku jego wykreślenia w związku z koniecznością wyeliminowania podwójnej jego rejestracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 3416, dalej: p.p.s.a), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W sprawie zostało zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, które po rozpoznaniu zażalenia skarżącej utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Wrocławia w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy dotyczącej rejestracji [...]. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia o odmowie udostępnienia skarżącym akt sprawy jest art. 73 § 1 w zw. z art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Stosownie do treści art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Z kolei art. 74 § 2 k.p.a. stanowi, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Dokonując wykładni powołanych przepisów, Sąd zauważa że, jak trafnie wskazało Kolegium, jawność postępowania administracyjnego może być rozważana w dwóch aspektach: tzw. jawności wewnętrznej (względnej), to jest jawności wobec stron i uczestników postępowania na prawach strony, oraz jawności zewnętrznej, to jest jawności wobec podmiotów niebędących uczestnikami postępowania. Jawność wewnętrzna jest ściśle związana z zasadami ogólnymi czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz informowania (art. 9 k.p.a.). Udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, uregulowane w art. 73 i 74 k.p.a. Z ich treści wynika, że tylko strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy. Przepisy kodeksu nie zawierają regulacji dotyczących kwestii udostępniania akt podmiotom nie będącym stronami postępowania. Trzeba dalej powiedzieć, że o tym, czy dany podmiot jest stroną, decyduje istnienie interesu prawnego lub obowiązku, którego dane postępowanie dotyczy (art. 28 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym", a ponadto, powołany przepis nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tym postępowaniu. Trafnie organ wskazuje, że okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony, oznacza, że jest to ten sam podmiot, któremu taki przymiot przysługuje w postępowaniu "głównym", czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Prawidłowo także organy uznały, że postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od postępowania "głównego". Właśnie w postępowaniu "głównym" (w rozpatrywanym przypadku jest to postępowanie dotyczące rejestracji [...]) organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną i jego zadaniem jest ustalenie prawidłowego kręgu podmiotów, którym przymiot strony przysługuje. Konsekwencją tej zasady jest między innymi i to, że postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego mające charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", determinuje także krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego. Organ orzekający w trybie wpadkowym nie ma kompetencji procesowych do samodzielnego ustalania kręgu stron w sposób odmienny od tego, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2017 r., II OSK 2668/15, LEX nr 2342035). Inaczej mówiąc, w postępowaniu incydentalnym prowadzonym na podstawie art. 73 k.p.a. organ nie mógł czynić samoistnych i odmiennych ustaleń co do legitymacji procesowej skarżących. W konsekwencji, powołując się na treść art. 73 k.p.a., nie można kwestionować dokonanych w postępowaniu "głównym" ustaleń co do legitymacji procesowej. Istotnie, status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Nie należy zatem traktować zagadnienia legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym wyłącznie w aspekcie formalnym, gdyż musi być ono oceniane merytorycznie na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie jest zatem wskazane, aby w przedmiocie statusu strony mogło się toczyć postępowanie incydentalne, podczas gdy weryfikowanie interesu prawnego strony odbywa się na każdym etapie postępowania głównego i jest ściśle powiązane z rozstrzyganiem sprawy. Mając to na uwadze, wskazać należy, że skoro skarżący nie posiadali statusu strony w postępowaniu głównym dotyczącym rejestracji przedmiotowego [...], to tym samym nie przysługuje im prawo dostępu do akt sprawy. Organ prawidłowo zatem – w reakcji na wniosek o umożliwienie dostępu do akt, wydał postanowienie odmowne na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Trafnie również Kolegium wskazało, że na etapie postępowania dotyczącego udostępnienia akt sprawy nie ma żadnych podstaw do badania, czy u skarżących występuje (występował) interes prawny pozwalający uznać ich za stronę w postępowaniu głównym i analizowania wskazywanych przez nich w tej mierze okoliczności (związanych zasadniczo z podnoszonym prawem własności [...]). Słusznie wskazuje przy tym organ, że ocena statusu skarżących może zostać dokonana – dopóki trwa postępowanie główne – na każdym jego etapie, w tym w postępowaniu odwoławczym po złożeniu odwołania, a w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną – w postępowaniu w przedmiocie wznowienia takiego postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z pewnością jednak nie ma możliwości dokonywania takiej oceny w ramach procedury dotyczącej umożliwienia dostępu do akt sprawy, tym bardziej po zakończeniu postępowania głównego. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów art. 28 k.p.a. i art. 73 k.p.a. Dalej podnoszone okoliczności, dotyczące wskazywanych nieprawidłowości w postępowaniu o rejestrację [...], również nie mogły stanowić takiej podstawy. Skarżący powoływali się na wadliwe ich zdaniem zarejestrowanie [...] w Polsce, podczas gdy został on wcześniej zarejestrowany w W. i wskazywali na to, że wydana decyzja o rejestracji jest (lub może być) nieważna. Rzecz jednak w tym, że skarżący, dopóki formalnie nie posiadają statusu strony w tym postępowaniu, nie dysponują i nie mogą dysponować żadnymi środkami nadzoru nad organem prowadzącym to postępowanie, ani składać w związku z tymi czynnościami lub ich brakiem, żadnych środków prawnych. Te przysługują bowiem tylko stronie postępowania. Z tego punktu widzenia, próba "weryfikacji" działań organu przeprowadzonych w postępowaniu głównym, podejmowana przez skarżących w postępowaniu dotyczącym umożliwienia dostępu do akt sprawy, jest bezcelowa. Podobnie Sąd nie mógł się także dopatrzyć w działaniu organów w niniejszej sprawie podnoszonego przez skarżących naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 kwietnia 2018 r. o rejestracji [...] i innych jednostek pływających o długości do [...] m (t.j.: Dz.U z 2024 r, poz..1536) poprzez brak wykreślenia [...] z rejestru. Są to bowiem kwestie nie związane z procedurą udostępnienia akt sprawy, a mogące stanowić przedmiot odrębnego postępowania. Z analogicznych względów, w postępowaniu dotyczącym kwestii udostępnienia skarżącym akt sprawy nie można było także badać kwestii związanych z podnoszonym przez skarżących zaniechaniem organu, polegającym na braku wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o rejestracji [...] i również Sąd na etapie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie miał kompetencji do przeprowadzenia takiego badania. Wobec tego nie zasługuje na uwzględnienie postawiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia przez organy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. W konsekwencji, skoro organ nie mógł uczynić przedmiotem badania okoliczności podnoszonych przez skarżących, nie doszło również zdaniem Sądu do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i stawiany w tym zakresie zarzut skarżących jest bezzasadny. Nie sposób także uznać, że w sprawie miałoby dojść do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w z. z art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie działań zmierzających do ustalenia, czy wolą skarżących jest wznowienie postępowania w trybie wskazanym w przepisach art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tak jak wskazywali skarżący w skardze. Z działań skarżących, reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika i wnoszących o udzielenie dostępu do akt sprawy, wynikało wprost, że ich wolą jest uzyskanie takiego dostępu, nie zaś wznowienie postępowania. Z opisanych powodów Sąd w całości podziela stanowisko organów administracyjnych i stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, zarówno w zakresie zgłoszonych przez skarżących zarzutów, jak i tych okoliczności, które Sąd powinien wziąć pod uwagę z urzędu. Wobec powyższego skargę należało oddalić jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.