III SA/Wr 1288/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Protokolant starszy sekretarz sądowy Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie solidarnej odpowiedzialności spadkobierców z tytułu nienależnie pobranych płatności przez spadkodawcę I. uchyla w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...]., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W.na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) złote kosztów postępowania. I Zaskarżona decyzja, opisana w sentencji niniejszego wyroku, została wydana w następującym stanie faktycznym. 1. W dniu [...]lutego 2007 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "ARiMR" lub "Agencja") wydał decyzję Nr [...] o ustaleniu wysokości nienależnie pobranych – przez J.K. (dalej "J. K."), ojca strony skarżącej w niniejszej sprawie – płatności bezpośrednich w 2004 r. Decyzja opiewała na kwotę [...] zł. 2. Orzeczenie to nie było kwestionowane w trybie nadzoru instancyjnego, a jego adresat zmarł w dniu [...] czerwca 2007 r. (dokładnie 4 miesiące po wydaniu decyzji, o której mowa). 3. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. ([...]) Sąd Rejonowy dla W-K stwierdził – na wniosek Agencji – że spadek po zmarłym J. K. nabyli w częściach równych: skarżąca (córka) oraz troje uczestników postępowania w niniejszej sprawie (żona zmarłego i dwóch synów spadkodawcy). 4. W dniu [...] czerwca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wydał decyzję (Nr [...]) orzekającej o odpowiedzialności skarżącej z tytułu nienależnie pobranych płatności, o których wspomniano w punkcie 1. niniejszej części uzasadnienia, w wysokości ¼ tej kwoty. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w trybie nadzoru instancyjnego. 5. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji wydał kolejną decyzję (z dnia [...]września 2015 r., Nr [...]) o solidarnej odpowiedzialności wszystkich spadkobierców J. K. za należności zmarłego. To orzeczenie zostało już utrzymane w mocy – po rozpatrzeniu odwołania skarżącej – decyzją poddaną zakwestionowaną w niniejszej sprawie. II W pierwszej części uzasadnienia tego ostatniego orzeczenia (s. 1-3) Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji przedstawił – szczegółowo – dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując w tych ramach treść zarzutów sformułowanych w odwołaniu skarżącej. Organ odwoławczy przywołał następnie (s. 3-4 uzasadnienia zakwestionowanej decyzji) następujące przepisy: art. 21 § 1, art. 97 § 1 art. 98 § 1 i § 2 oraz art. 100 § 1 i § 2 o.p.; art. 29 ust. 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), a także art. 366 § 1 k.c., które – w ocenie organu – uzasadniały wydanie spornej decyzji. Natomiast do podniesionego w odwołaniu zarzutu przedawnienia, organ wyższego stopnia odniósł się następująco (s.4-5 uzasadnienia): " ... należy wskazać, że skutki zgonu zobowiązanego określa art. 99 Ordynacji podatkowej, z którego wynika, że bieg terminów przewidzianych w art. 68, 70, 77, 77 § 1 oraz 80 § 1 ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia oznacza, ze termin ten przez okres zawieszenia nie biegnie, przez co ulega wydłużeniu. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia następuje z mocy prawa. Okres zawieszenia do pięcioletniego terminu przedawnienia, co skutkuje, że staje się on dłuższy. W analizowanym przypadku termin przedawnienia nie zaczął jeszcze biec, wobec tego nie może być zawieszony. Wystąpienie okoliczności zgonu zawieszającej bieg terminu prze-dawnienia przed jego rozpoczęciem skutkuje tym, że bieg terminu nie rozpoczyna się. Bieg terminów przedawnienia powinien rozpocząć się co do zasady od dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzenie nabycia spadku (przedstawienia aktu dziedziczenia), przy czym okres, w którym bieg terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, nie powinien trwać dłużej niż 2 lata od śmierci spadkodawcy. Zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe prze-dawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego w którym upłynął termin płatności podatku. Oznacza to, że pięcioletni okres rozpocznie w tym przypadku bieg od pierwszego dnia roku kalendarzowego, następującego po roku, w którym minął dwuletni okres zawieszenia od dnia śmierci spadkodawcy tj. od dnia 01.01.2010 r. W tym przypadku, w sytuacji gdy doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia z powodu śmierci spadkodawcy, termin biegu przedawnienia rozpocznie bieg po zakończeniu okresu przedawnienia." III W skardze do tutejszego Sądu strona wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i o umorzenie postępowania w sprawie ustalenia jej odpowiedzialności (jako spadkobiercy po zmarłym ojcu) z tytułu nienależnie pobranych płatności bezpośrednich za 2004 r., z powodu przedawnienia (na podstawie art. 99 o.p.), co doprowadziło do wygaśnięcia tego zobowiązania. Na rozprawie poprzedzającej bezpośrednio wydanie wyroku, skarżąca zgłosiła ponadto żądanie zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. IV W odpowiedzi, strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. V W piśmie procesowym, datowanym na dzień [...] marca 2016 r., skarżąca również podtrzymała swoje stanowisko, zwracając dodatkowo uwagę na ludzki i moralny aspekt tej sprawy (szczegółowo opisała swoją sytuację rodzinną i majątkową). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: VI Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji admini-stracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny – aczkolwiek orzeka w granicach sprawy – nie jest jednak związany ani zarzutami i wnioskami skargi, ani też powołaną w niej (ewentualnie) podstawą prawną (art. 134 § 1 tej samej ustawy). Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne stwierdzić trzeba, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. VII Zważywszy na wspomniane kryterium legalności, stanowiące podstawę oceny prawidłowości aktów weryfikowanych przez sądy administracyjne wypada podkreślić w pierwszej kolejności, iż skład rozpoznający niniejszą sprawę nie mógł się kierować tzw. "ludzkim i moralnym aspektem sprawy" (o co wnosiła strona skarżąca w piśmie procesowym datowanym na dzień [...] marca 2016 r.). Naprowadzone tam okoliczności nie zostały bowiem uwzględnione w przepisach, na podstawie których orzekały organy administracji, zwłaszcza zaś w przepisach art. 97-101 o.p. regulujących podstawowe zasady odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania publicznoprawne zmarłego, w tym – za zobowiązania powstałe wskutek nienależnie pobranych, rolnych płatności bezpośrednich przez zmarłego. W konsekwencji, fakty wskazane przez skarżącą we wspomnianym piśmie (oraz te, na które powołała się ona w czasie rozprawy) nie mogły być brane przez Sąd pod rozwagę, skoro nie miały one charakteru zdarzeń prawnych. VIII Normatywne usprawiedliwienie znajduje natomiast ewidentnie podniesiony w skardze zarzut przedawnienia. 1. Rozważając ten aspekt sprawy wymaga przede wszystkim przypomnienia, iż obowiązek zwrotu nienależnie pobranych przez J. K. płatności bezpośrednich (przyznanych na rok 2004) wynikał z ostatecznej już (a zarazem prawomocnej) decyzji Prezesa ARiMR wydanej w dniu[...] lutego 2007 r. Uwzględniając postanowienie art. 70 § 1 o.p. bieg terminu przedawnienia tego zobowiązania powinien był się zatem rozpocząć w dniu 1 stycznia 2008 r. Termin przedawnienia nie rozpoczął się jednak w istocie we wskazanej dacie albowiem wcześniej zobowiązany zmarł (w dniu [...] czerwca 2007 r.). Jego śmierć stanowiła bez wątpienie zdarzenie prawne, istotne z punktu widzenia unormowania przewidzianego w art. 99 o.p., tzn. powodującego zawieszenie biegu terminu przedawnienia przez okres: od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu stwierdzającego nabycie spadku (lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia). Z woli samego prawodawcy, okres zawieszenia biegu terminu zawieszenia nie może być jednak w tym przypadku dłuższy niż dwa lata, liczone od daty śmierci zobowiązanego (nie może zatem przekraczać tego dwuletniego terminu). Stan zawieszenia może się za to skończyć wcześniej, wtedy mianowicie, kiedy przed upływem owego dwuletniego terminu uprawomocni się postanowienie sądu powszechnego stwierdzające, kto nabył spadek po zobowiązanym (lub sporządzone zostanie notarialne poświadczenie dziedziczenia). Ratio legis regulacji przyjętej w art. 99 o.p. jest czytelne jeśli uwzględnić subsydiarną odpowiedzialność wielu podmiotów, w tym spadkobierców zmarłego (art. 97-101 o.p.), za jego zobowiązania publicznoprawne. Jest oczywiste, że ustalenie osób, którym przysługuje przymiot spadkobierców określonego zobowiązanego wymaga czasu. Okres potrzebny do wykazania tego faktu nie powinien jednak uszczuplać wyznaczonego terminu przedawnienia. Dobitnego, ponownego podkreślenia wymaga jednak, iż to sam ustawodawca określił dwuletni (maksymalny – celowe podkreślenie Sądu) okres zawieszenia, po upływie którego dalsze zawieszenie biegu terminu przedawnienia nie ma już racji bytu (stan zawieszenia nie może już dalej trwać), nawet wówczas, gdy w ciągu tego dwuletniego okresu nie doszło ani do sądowego stwierdzenia nabycia spadku po zobowiązanym, ani do notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Dodatkowo godzi się wyjaśnić, iż instytucja zawieszenia biegu terminu prze-dawnienia może występować w dwóch odmianach, w zależności od tego, w jakim momencie zaistnieje zdarzenie (fakt) uzasadniający zawieszenie. Jeśli okoliczność taka wystąpi jeszcze przed momentem, który powinien – w typowych sytuacjach – spowodować uruchomienie biegu terminu przedawnienia – bieg tego terminu nie rozpoczyna się aż do ustania przyczyny zawieszenia. Jeśli natomiast fakt powodujący zawieszenie nastąpił dopiero po uruchomieniu biegu przedawnienia, całego okresu zawieszenia nie uwzględnia się. Ujmując tą kwestię inaczej nożna stwierdzić, iż w tej drugiej sytuacji termin przedawnienia nie ulega zmianie (nie biegnie) przez okres zawieszenia, po czym zaczyna biec "dalej" w tym sensie, że uwzględnia się czas przedawnienia, jaki upłynął od momentu rozpoczęcia biegu do jego zawieszenia. Dotychczasowe, ogólne uwagi pomieszczone w punkcie 1. niniejszej (VIII) części uzasadnienia mają następujące znaczenie dla tej, konkretnej sprawy. Ponieważ śmierć zobowiązanego (J. K.) nastąpiła w dniu [...]czerwca 2007 r., z dniem 1 stycznia 2008 r. nie mógł rozpocząć się bieg przedawnienia jego zobowiązania, a to ze względu na przytoczone wcześniej postanowienia art. 99 o.p. W okresie dwóch lat (liczonych od śmierci zobowiązanego) nie doszło ani do sądowego stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym (postanowienie takie zapadło wszak dopiero [...]stycznia 2013 r.), ani też do notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Dlatego też trzeba konsekwentnie przyjąć, iż w dniu [...]czerwca 2009 r. ustała przyczyna zawieszenia biegu terminu przedawnienia, o której mowa w art. 99 o.p. (upłynęły bowiem dwa lata od śmierci zobowiązanego). Rodzi to kolejny skutek. W rozpoznawanej sprawie – wbrew odmiennemu stanowisku zajętemu przez organy – już od dnia [...] czerwca 2009 r. zaczął swój bieg pięcioletni termin przedawnienia, przewidziany w art. 70 § 1 o.p. Przedawnienie publicznego zobowiązania zmarłego, za które odpowiedzialność ponosić mieliby – potencjalnie – jego spadkobiercy (w tym skarżąca) nastąpiło zatem z upływem dnia [...] czerwca 2014 r. Wygasło ono zatem z tą datą, co spowodowało niedopuszczalność późniejszego wydania decyzji orzekającej o solidarnej odpowiedzialności spadkobierców zmarłego za jego publicznoprawne zobowiązanie. Tymczasem pierwszoinstancyjna decyzja w tym właśnie przedmiocie została wydana dopiero w dniu [...] września 2015 r., a uzyskała ona walor rozstrzygnięcia ostatecznego – w dniu[...] października 2015 r., a więc w dacie wydania orzeczenia przez organ odwoławczy, które stanowi przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Dotychczasowe rozważania prowadzą do ostatecznej konkluzji, iż rozstrzygnięcia poddane kontroli Sądu wydane zostały z naruszeniem przepisów o przedawnieniu. Jako orzeczenia spóźnione, nie mogły być one zatem utrzymane w zbiorze legalnych aktów administracyjnych. 2. Do identycznej konstatacji musi zresztą prowadzić uwzględnienie argumentacji, którą posłużył się Dyrektor DOR ARiMR, cytowanej w całości w ostatnim fragmencie II części niniejszego uzasadnienia. Przypomnijmy, iż wedle tego organu, "pięcioletni okres rozpocznie w tym przy-padku bieg od pierwszego dnia roku kalendarzowego, następującego po roku, w którym minął dwuletni okres zawieszenia od dnia śmierci spadkodawcy tj. od dnia 01.01.2010 r." Nawet przyjmując takie zapatrywanie przeoczono, że 5 lat upływa w takiej sytuacji z końcem 2014 r. (w obliczeniach należało bowiem uwzględnić okres pełnych lat kalendarzowych: 2010, 2011, 2012, 2013 i 2014), co – po dniu 31 grudnia 2014 r. – czyniło już bezprzedmiotowym orzekanie o subsydiarnej odpowiedzialności spadkobierców zmarłego. Tymczasem decyzje organów obu instancji zapadły w tej sprawie dopiero w 2015 r. IX Mając na uwadze wszystkie dotychczasowe wywody należało uchylić w całości decyzje organów obu instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów procesowych regulujących instytucję przedawnienia należności publicznoprawnych (co miało decydujący wpływ na kierunek – wadliwy – podjętych rozstrzygnięć), stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. (punkt I sentencji). Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt II) znajduje natomiast swoje umocowanie w przepisie art. 200 tej samej ustawy.