III SA/Wr 1295/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. we W. na czynność Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia zasad korzystania z przystanku komunikacyjnego w Z. I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Miasta Z.na rzecz strony skarżącej kwotę[...]zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska Z. Ś. w uchwale nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych oraz określenia warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Z. Ś. określiła przystanki, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Z. Ś. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska Z. Ś. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych oraz określenie warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Z. Ś. określiła nowe warunki korzystania z przystanków. Pismem z dnia [...] r. strona skarżąca – A spółka z o.o. - wniosła o uzgodnienie zasad korzystania z ujętego w wymienionej uchwale przystanku nr [...] zlokalizowanego przy al. N. w Z.Ś. Pismem z dnia [...] r. znak [...] Burmistrz Z.Ś. uzgodnił zasady korzystania z przystanku w zakresie godzin: 9:05, 14:40, 16:15,19:45. Negatywnie zaś uzgodnił zasady korzystania z tego przystanku - w obu kierunkach dla godzin 6:50, 7:10, 10:55, 10:00, 12:25, 15:10, 18:00, 18:55. Negatywne uzgodnienie podyktowane zostało ograniczeniem przepustowości przystanku co spowoduje zagrożenie dla organizacji i bezpieczeństwa ruchu. Strona skarżąca w dniu [...] r. wezwała do usunięcia naruszenia prawa. Organ dnia [...] r., w piśmie znak [...], dokonał zmian uzgodnień uwzględniając w części żądania strony skarżącej. Pozytywnie uzgodniono zatrzymania w godzinach - 9:05, 14:40, 16:15,19:45 dla linii K. Z. – K. – Z. Ś. - W. Negatywnie zaś uzgodniono dla pozostałych godzin ujętych w załączonym rozkładzie jazdy podając, że godziny te kolidują z godzinami przyjazdów i odjazdów wcześniej uzgodnionymi na wnioski innych przewoźników. Jak stwierdzono – jednostanowiskowa zatoka długości 25 mb nie daje możliwości jednoczesnych bezpiecznych zatrzymań dwóch lub więcej pojazdów i obsługi pasażerów. Przy dopuszczeniu zatrzymań więcej niż jednego pojazdu różnych przewoźników bez zachowania odstępów czasowych zajdzie konieczność zatrzymania poza istniejącą zatoczką, czym spowodowane zostanie nie tylko ograniczenie przepustowości przystanku ale i zagrożenie dla organizacji i bezpieczeństwa w ruchu drogi publicznej al. N. W skardze strona skarżąca wniosła o uchylenie tej czynności w części oddalającej wniosek oraz pozytywne uzgodnienie zasad korzystania z opisanego przystanku komunikacyjnego, bądź – alternatywnie – o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ; wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania. Na poparcie skargi sformułowano w pierwszym rzędzie zarzuty naruszenia przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, o transporcie drogowym oraz ustawy o drogach publicznych. Skarżąca podniosła, że w przytoczonej uchwale nr [...] r. Rada nie nałożyła ograniczeń w zakresie uzgadniania zasad korzystania z przystanków. Spółka przedłożyła rozkład jazdy oraz schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami komunikacyjnymi. Zatem wniosek, jako kompletny, powinien zostać rozpatrzony pozytywnie w pełnym zakresie. Wskazano, że załączony do przedmiotowego wniosku rozkład jazdy zawiera przystanek ujęty w uchwale. Nadto – w ocenie strony skarżącej - przedłożony rozkład jazdy nie ograniczy przepustowości wskazanego przystanku oraz nie spowoduje zagrożenia dla organizacji lub bezpieczeństwa ruchu, gdyż nie będzie kolidował z rozkładem jazdy innych przewoźników, a dodatkowo zatoka przystankowa umożliwia zatrzymywanie się na przystanku kilku pojazdów jednocześnie. Dalej podniesiono, że pomimo powyższego Burmistrz uzgodnił pozytywnie korzystanie z przystanku wyłącznie dla godzin 9:05, 14:40, 16:15 oraz 19:45. Nie przedstawiając natomiast rzeczowego uzasadnienia, odmówił pozytywnego uzgodnienia zasad korzystania z przystanku dla godzin 6:50, 7:10, 10:55, 12:25, 15:10, 18:00 oraz 18.55. Organ nie udzielił także pozytywnego uzgodnienia dla godziny 10.00, która nie była wnioskowana. Strona wnioskowała natomiast o uzgodnienie dla godziny 11.00, do której Burmistrz Z. Ś. nie odniósł się w przesłanym uzgodnieniu. Organ nie wskazał także rozkładu jazdy, z którymi dubluje się rozkład jazdy strony skarżącej, nie podał jaki związek miałoby mieć zatrzymywanie się pojazdów skarżącej z utrudnieniami dla sposobu komunikacji mieszkańców, pasażerów dworców oraz pracowników Policji i Prokuratury. Podkreślono, że strona skarżąca wnioskuje o inne godziny (tj. 6.50, 11.00, 15.10 i 18.00) niż zostały uprzednio uzgodnione dla A J.K. (6.51,11.01,15.11 oraz 18.01). Podobnie w przypadku pozostałych godzin (tj. 10.53, 12.26 oraz 18.55) wskazano, że są to odmienne godziny od wnioskowanych przez spółkę (tj. 10.55, 12.25). Burmistrz Z. Ś. nie wskazał także operatorów, dla których uzgodnił godziny: 10.53,12.26 oraz 18.55, co budzi poważne wątpliwości co do treści uzgodnienia z punktu widzenia jego oceny merytorycznej. Zwłaszcza, że uzgodnienie zostało wydane wyłącznie w oparciu o treść nieaktualnych tabel excel, prowadzonych przez pracowników Urzędu Miejskiego, które zawierają dane z nieobowiązującymi rozkładami jazdy. Podniesiono jednocześnie, że rozkłady jazdy ujęte w tabelach excel nie funkcjonują w praktyce, gdyż nie pokrywają z rozkładami jazdy umieszczonymi na przystanku komunikacyjnym nr 02 przy al. Niepodległości w Z.Ś. Nie pokrywają się także z zakresem czasowym faktycznego wykorzystywania i przystanku przez przewoźników. Skarżąca spółka wskazała, że Burmistrz Z. Ś. nie przeprowadził także analizy rzeczywistego wykorzystania spornego przystanku przez przewoźników, która potwierdziłaby, że pozytywne uzgodnienie dla wszystkich wnioskowanych godzin nie wpłynie negatywnie na jego przepustowość i nie spowoduje zagrożenia dla organizacji i bezpieczeństwa ruchu. Dalej zarzucono pominięcie przez organ faktu, że przepustowość przystanku umożliwia jednoczesne zatrzymywanie się 3 pojazdów w tym samym czasie, bez negatywnego wpływu na przepustowość przystanku oraz organizację i bezpieczeństwo ruchu. Zatoka przystankowa ma bowiem 30 metrów długości, co sprawia, że na przystanku mogą zatrzymywać się 3 busy lub dwa autobusy jednocześnie. Dodatkowo zwiększona ilość zatrzymywanych busów przyczyni się do poprawy organizacji i bezpieczeństwa ruchu, gdyż pasażerowie korzystający z przystanku będą mogli szybko i sprawnie wsiąść do wybranego pojazdu. Pasażerowie nie będą się tłoczyć i przepychać na przystanku. Fakt korzystania przez skarżącą z przystanku nie wpłynie również na naruszenie przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o drogach publicznych, gdyż przepisy tych ustaw nie wyłączają możliwości zatrzymywania się kilku pojazdów na tym samym przystanku komunikacyjnym. Skarżąca dopatrzyła się również, że wymieniony akt uzgodnienia narusza zakaz, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, poprzez nadużywanie pozycji dominującej Gminy Z. Ś. na lokalnym rynku udostępniania przystanku autobusowego, a ponadto uznała naruszenie także art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie skarżącej spółki organ dopuścił się naruszenia również przepisów art. 6, 7, 8, 77 oraz 80 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne w świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) obejmuje orzekanie w sprawach skarg nie tylko na decyzje lub postanowienia, lecz również na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które są podejmowane w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot nie powiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (vide: postanowienie NSA z 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96). W świetle art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 ) przewoźnik ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego, zobowiązany jest załączyć do wniosku o wydanie zezwolenia potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanku, dokonanego właścicielami lub zarządzającymi. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 pkt. 6 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (j.t. Dz. U. Dz.U. z 2015 r., poz. 1440) organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega między innymi na określeniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnianych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów, a określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego. Wobec powyższego, starając się o wydanie zezwolenia, skarżąca spółka wystąpiła o stosowne uzgodnienie zasad i warunków korzystania z przystanku nr 02 usytuowanego przy al. N. w Z. Ś.W części organ uzgodnił pozytywnie, zgodnie z wnioskiem spółki i załączonym do niej rozkładem jazdy, w pozostałej zaś części – dla godzin: 6:50, 7:10, 10:55, 10:00, 12:25, 15:10, 18:00, 18:55 - odmówił uzgodnienia. W ocenie Sądu odmowa uzgodnienia zasad korzystania z przystanków przedsiębiorcy przez organ jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który może być poddany kontroli sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności skargi na akty administracji publicznej jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). W niniejszej sprawie tryb powyższy został zachowany (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Spółka wezwała w przepisanym prawem trybie organ do usunięcia naruszenia prawa, co skutkowało następnie skutecznym wniesieniem skargi do sądu. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej czynności w ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem kontrolowany akt – w części zaskarżonej, czyli – jak sformułowano – "negatywnego uzgodnienia" - narusza przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość dokonanej czynności materialno-technicznej. Należy bowiem w szczególności zauważyć, jak ze wszech miar trafnie zarzucono w skardze, że uzasadnienie organu dla podjętej czynności, zarówno zawarte w piśmie z dnia [...] r. jak i w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (w piśmie z [...] r.) nie odpowiada w pełni wymogom proceduralnym wynikającym z unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego. Jakkolwiek bowiem mamy do czynienia z czynnością materialno-techniczną, nie zaś z decyzją, to jednak i w tej formie podejmowane działania władzy publicznej muszą odpowiadać ogólnym standardom, a do nich należy rozpoznanie sprawy w zgodzie z art. 7 k.p.a., co oznacza, że organ administracji publicznej winien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, powinien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, a po myśli art. 8 k.p.a. prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z tymi normami ogólnymi korespondują przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dotyczące kwestii zebrania oraz oceny całokształtu materiału dowodowego w sferze faktów istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia danego przypadku. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy organ odmówił uzgodnienia albowiem wskazane wyżej godziny kolidują z godzinami przyjazdów i odjazdów wcześniej uzgodnionymi z wnioskami innych przewoźników zwłaszcza mając na uwadze warunki techniczne, to jest długość 25 mb zatoki, która nie daje zdaniem organu możliwości jednoczesnych zatrzymań dwóch lub więcej autokarów i równoczesnej obsługi podróżnych. Ponadto według organu przy dopuszczeniu zatrzymań więcej niż jednego pojazdu różnych przewoźników bez zachowania odstępów czasowych oraz mogących nastąpić opóźnień zajdzie konieczność zatrzymania poza istniejącą zatoczką, co w konsekwencji ograniczy przepustowość przystanku i stworzy zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogi publicznej tj. al Niepodległości, uwzględniając otoczenie m.in. znajdującego się nieopodal dworca autobusowego, dworca PKP, budynków użyteczności publicznej etc. Trzeba wszakże zauważyć, że argumentacja organu jest ogólnikowa. Burmistrz Z. Ś. nie wskazał przede wszystkim – jak słusznie podniesiono w skardze – rozkładów jazdy, z którymi dubluje się rozkład jazdy strony skarżącej, nie podał jaki związek miałoby mieć zatrzymywanie się pojazdów skarżącej z utrudnieniami dla sposobu komunikacji mieszkańców, pasażerów dworców oraz pracowników Policji i Prokuratury. Podkreślenia wymaga, że strona wnioskowała o inne godziny (tj. 6.50, 11.00, 15.10 i 18.00) niż zostały uprzednio uzgodnione dla A J. K. (6.51,11.01,15.11 oraz 18.01). Podobnie w przypadku pozostałych godzin (tj. 10.53, 12.26 oraz 18.55) organ wskazał, że są to odmienne godziny od wnioskowanych przez spółkę (tj. 10.55, 12.25). W zaskarżonej czynności nie wskazano także operatorów, dla których uzgodniono godziny: 10.53,12.26 oraz 18.55. Powyższe kwestie nasuwają wątpliwość co do prawidłowości odmowy uzgodnienia w kontekście przytoczonych wyżej reguł Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei wyrażone przez organ przekonanie, że przepustowość przystanku zostałaby zaburzona w opisanych przedziałach czasowych, nie zostało wsparte żadnym dowodem ani przynajmniej szczegółowo opisane. Burmistrz Z.Ś. nie przeprowadził bowiem analizy rzeczywistego wykorzystania przystanku przez przewoźników, która potwierdziłaby, że pozytywne uzgodnienie dla wszystkich wnioskowanych godzin nie wpłynie negatywnie na jego przepustowość i nie spowoduje zagrożenia dla organizacji i bezpieczeństwa ruchu. Godzi się także zauważyć, że rozbieżnie prezentują się stanowiska stron w kwestii długości zatoki na przedmiotowym przystanku. Z twierdzeń strony skarżącej wynika, że ma ona 30 metrów długości i może przyjąć trzy busy lub dwa autobusy, natomiast organ utrzymuje, że ma 25 metrów i nie daje możliwości jednoczesnego zatrzymania dwóch autokarów i równoczesnej obsługi podróżnych. Tę okoliczność faktyczną należy uznać za sporną, nie popartą bowiem stosownym dowodem lub choćby jego wskazaniem. Nadto, w aktach administracyjnych znajduje się wprawdzie tabelaryczne zestawienie udzielonych uzgodnień dla przystanku, lecz organ nie dokonał jego oceny, w każdym razie nie dał temu żadnego wyrazu w kwestionowanym piśmie stanowiącym zaskarżoną czynność. Powyższe prowadzi do konstatacji, że ustalenia faktyczne, które legły u podstaw stanowiska organu budzą zastrzeżenia co do ich kompletności i prawidłowości, a tym samym ostateczna konkluzja dokonana na ich podstawie winna być uznana za dowolną. Sąd nie podzielił jednak zarzutu skargi o naruszeniu unormowań ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. 2013, poz. 762 ze zm.). Korzystanie z wolności gospodarczej następuje z zachowaniem warunków określonym przepisami prawa. Takimi przepisami są uregulowania ustawy o transporcie drogowym, w tym jej artykuł 22 oraz ustaw - Prawo o ruchu drogowym i o drogach publicznych. Z kolei zarzut naruszenia przepisów ustawy dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.) jest co najmniej przedwczesny w świetle okoliczności sprawy i stwierdzonych przez Sąd naruszeń procedury. Przepis art. 15 ust. 1 pkt. 6 ustawy o transporcie publicznym pozwala obejmować unormowaniami uchwały rady gminy te przystanki komunikacyjne, które są własnością jednostki samorządu terytorialnego lub którymi ta jednostka zarządza. Badanie w ramach uzgodnienia przystankowego zasadności wniosku przedsiębiorcy w tej materii przez organ wykonawczy gminy nie może samo przez się być uznane za przejaw dominującej pozycji gminy na rynku przewozów regularnych. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien uwzględnić fakt, że uchwałą Rady Miejskiej Z.Ś. nr [...] z dnia [...] r. z dniem [...] r. uległ likwidacji sporny przystanek komunikacyjny stanowiący własność Gminy Z.Ś. zlokalizowany przy al. N. w Z.Ś. Mając powyższe na uwadze, wobec uchybienia normom postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, to znaczy naruszenia przepisów artykułów 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego - na mocy art. 146 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji (punkt I). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a (punkt II).