III SA/Wr 1295/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], uchylająca decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] i ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 2.763,10 zł, pochodzącą ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Jak wynika z akt sprawy, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] przyznał M. Z. płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w łącznej wysokości 54.442,40 zł, w tym z tytułu rolnictwa ekologicznego, wariant 2.2 – uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) w kwocie 42.218,40 zł oraz z tytułu ochrony zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków w kwocie 4.778,24 zł, wariant 4.7 – półnaturalne łąki świeże w kwocie 5.169,85 zł oraz wariant 4.6 – półnaturalne łąki wilgotne w kwocie 2.275,91 zł. Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. przyznał M. Z. płatność rolnośrodowiskową na rok 2014 w łącznej wysokości 113.273,60 zł, w tym z tytułu rolnictwa ekologicznego, wariant 2.6 – uprawy warzywne (w okresie przestawiania) w kwocie 76.229,00 zł, z tytułu ochrony zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.7 - półnaturalne łąki świeże w kwocie 3.808,00 zł, wariant 4.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków w kwocie 3.348,00 zł oraz wariant 4.6 – półnaturalne łąki wilgotne w kwocie 1.856,00 zł oraz z tytułu zachowania zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, wariant 6.1 – produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych w kwocie 28.032,60 zł. Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. poinformował M. Z. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] organ pierwszej instancji ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej kwocie 2.811,97 zł. Organ wskazał, że strona zobowiązała się do realizacji 5 – letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Mając na uwadze decyzje o przyznaniu płatności za rok 2013 i rok 2014 organ stwierdził, że strona w 2014 r. zmniejszyła powierzchnię użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Mianowicie strona zmniejszyła powierzchnię użytków: w ramach pakietu 2.2 z 54,81 ha w 2013 r. do 51,82 ha w 2014 r. (różnica 2,99 ha), w ramach pakietu 4.1 z 3,46 ha w 2013 r. do 3,19 ha w 2014 r. (różnica 0,27 ha) oraz w ramach pakietu 4.7 z 5,27 ha w 2013 r. do 5,10 ha w 2014 r. (różnica 0,17 ha). Jednocześnie organ wskazał, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji i zauważyła, że nie wskazano w decyzji podstaw do twierdzenia o zaniechaniu produkcji przez rolnika oraz jakich obszarów dotyczy zaniechanie. Organ wydający decyzję nie jest też zainteresowany jakimikolwiek wyjaśnieniami rolnika, a rolnikowi nic nie jest wiadomo o zaniechaniu działalności na deklarowanych działkach. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 2.763,10 zł, pochodzącą ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Organ odwoławczy uznał, że strona zmniejszyła powierzchnię zobowiązania w wariancie 2.2, 4.1 i 4.7 w stosunku do zobowiązania podjętego w 2013 r. Zmniejszenie powierzchni w stosunku do podjętego w 2013 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach wariantu 2.2, 4.1 i 4.7 wykazała kontrola administracyjna wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 strona zadeklarowała grunty niekwalifikujące się do przyznania płatności. W wyniku przeprowadzenia kontroli administracyjnej i aktualizacji powierzchni kwalifikującej się do płatności (PEG) stwierdzono zawyżenia w deklaracji w stosunku do aktualnej wartości PEG dla działek ewidencyjnych nr [...]. Wyniki kontroli administracyjnej jednoznacznie potwierdzają, że strona deklarowała do płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 tereny nieuprawnione. Konsekwencją jest stwierdzenie niedotrzymania realizacji 5 – letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach wariantu 2.2 na powierzchni 2,99 ha, wariantu 4.1 na powierzchni 0,27 ha, a wariantu 4.7 na powierzchni 0,17 ha. Organ odwoławczy zauważył, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił kwotę do zwrotu, bowiem uwzględnił błędną kwotę płatności za 2013 r. przyznanej stronie w ramach wariantu 4.1. Po skorygowaniu kwoty tej płatności organ odwoławczy ustalił łączną kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 2.763,10 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła brak określenia, której części działek dotyczą zmniejszenia, a tym samym uniemożliwienie skarżącej odniesienie się do tego zmniejszenia oraz nieprawidłową wykładnię przepisów dotyczących przedawnienia. Organ drugiej instancji wydał decyzję w oparciu o błędne dane co do powierzchni gruntów, które otrzymał z ARiMR. Nie wskazano też, na jakiej części gruntów uprawianych przez skarżącą miało dojść do zaniechania produkcji rolnej, uniemożliwiając skarżącej jakiekolwiek ustosunkowanie się do zarzutów. Skarżąca nie widzi podstaw do stawiania zarzutu zmniejszenia obszaru deklarowanego do programu rolnośrodowiskowego, ponieważ wszystkie działki rolne zadeklarowane do programu rolnośrodowiskowego w 2013 r. są przez nią użytkowane rolniczo i na żadnej z nich nie zaniechano w 2014 r. produkcji rolnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Przy piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2016 r. ARiMR przekazała decyzję własną z dnia [...] września 2016 r. nr [...], uchylającą w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja z dnia [...] września 2016 r. została wydana w związku z wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr [...], uchylającym decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję BP ARiMR w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Następnie przy piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2017 r. ARiMR przekazała decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w łącznej kwocie 118.806,40 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestię sporną w rozpatrywanej sprawie stanowi kwestia zasadności ustalenia nienależnie pobranych płatności za rok 2013 z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. W rozpatrywanej sprawie organ wyjaśnił, że kontrola administracyjna wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 i dokonana aktualizacja powierzchni kwalifikującej się do płatności (PEG) wykazały zmniejszenie tej powierzchni w roku 2014 w stosunku do podjętego w 2013 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach wariantu 2.2, 4.1 i 4.7. Stwierdzono niedotrzymanie w 2014 r. realizacji 5 – letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach wariantu 2.2 na powierzchni 2,99 ha, wariantu 4.1 na powierzchni 0,27 ha, a wariantu 4.7 na powierzchni 0,17 ha. W konsekwencji w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] przyznano płatność rolnośrodowiskową na rok 2014 w stosunku do zmniejszonych powierzchni działek ustalonych w wyniku kontroli. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] października 2015 r. Następnie po wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności za rok 2013 z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, mając na uwadze zmniejszone powierzchnie działek do których przyznano płatności za rok 2014. Decyzja ta została uchylona zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., w której organ skorygował wysokość nienależnie pobranych płatności. W wyniku skargi strony do WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia [...] czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr [...] Sąd uchylił decyzję z dnia [...] października 2015 r. Sąd uznał, że okoliczność przedeklarowania gruntów w roku 2014 nie została udowodniona. Organ nie wskazał bowiem, które dokładnie części poszczególnych działek skarżącej, zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 wyłączono z powierzchni podlegającej dopłatom i z jakiego to uczyniono powodu. Nie wyjaśnił, którą część konkretnej działki z uwagi na swój charakter organ wyłączył z dopłat. Z akt sprawy nie wynika także, na jakiej podstawie organ uznał zadrzewienie, zakrzaczenie działek za udowodnione. Mając na uwadze stanowisko Sądu w kwestii przyznania zmniejszonej płatności za rok 2014, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2016 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2015 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2014 w łącznej kwocie 118.806,40 zł, a więc w kwocie wyższej niż w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. Organ wskazał, że w wyniku powtórnej analizy powierzchni PEG zostały wyznaczone nowe wartości dla działek ewidencyjnych. Nowe wartości dla tych działek zostały wyznaczone w oparciu o ortofotomapę z roku 2016 na podstawie wizytacji terenowej z dnia [...] marca 2016 r. i na podstawie deklaracji producenta zgodnie z wyrysowanymi załącznikami graficznymi. W konsekwencji w ramach wariantu 2.2 przyznano płatność do powierzchni działek 4,19 ha, wariantu 4.1 - 3,31 ha i wariantu 4.7 - 5,21 ha. Natomiast w uchylonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. przyznano płatność do powierzchni działek w ramach wariantu 2.2 – 2,64 ha, wariantu 4.1 - 3,19 ha i wariantu 4.7 - 5,10 ha. Występują więc różnice pomiędzy powierzchniami działek w powyższych wariantach, ustalonymi w decyzjach z dnia [...] kwietnia 2015 r. i z dnia [...] stycznia 2017 r., a w konsekwencji przyznanymi kwotami płatności na rok 2014. W tej sytuacji organ jest zobowiązany ponownie ustalić, czy doszło do pobrania przez skarżącą nienależnych płatności i ewentualnie w jakiej wysokości, biorąc pod uwagę wysokość płatności przyznanych na rok 2014 w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. Jeżeli bowiem nieprawidłowo zostały ustalone powierzchnie działek i wysokość płatności przyznanej na rok 2014, to w konsekwencji również błędnie została ustalona kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w kontrolowanych obecnie decyzjach organów obu instancji. Nie można bowiem uznać, że okoliczności stanowiące w sprawie podstawę do ustalenia nienależnie pobranych płatności zostały przez organy udokumentowane i uzasadnione w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Zgodnie z obowiązkiem wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wiąże się powinność organu administracji publicznej do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Dokonana przez organ ocena dowodów w granicach zakreślonych w art. 80 k.p.a. musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, gdyż tam organ powinien wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Nieprawidłowości związane z ustaleniem powierzchni działek i wysokości płatności na rok 2014 wskazują, że organy naruszyły obowiązek z art. 80 k.p.a. wykazania, że dana okoliczność została udowodniona na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.