III SA/Wr 13/15

Sygn. akt III SA/Wr 13/15 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Magdalena Jankowska - Szostak Maciej Guziński Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi L. P. na uchwałę Sejmiku Województwa D. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie udzielenia z budżetu Województwa D. w roku 2014 dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach oddala skargę. Sejmik Województwa D. uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie udzielenia z budżetu Województwa D. w roku 2014 dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach, przyznał dotacje na te cele podmiotom wymienionym w zał. nr 1 uchwały, a następnie uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie udzielenia z budżetu Województwa D. w roku 2014 dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach, Sejmik Województwa, zgodnie z § 1 ust. 2 tej uchwały, przyjął załącznik o nowej, aktualnej treści. Przedmiotem zmienionego przez uchwałę nr [...] załącznika nr 1 jest wykaz 122 podmiotów, które uzyskały dotacje na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach udzielone z budżetu Województwa D. w roku 2014, przyznane kwoty i rodzaj dotowanych prac. Powyższe uchwały w sprawie udzielenia dotacji opierają się na uchwale nr XXVIII/788/12 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków, znajdujących się na obszarze województwa dolnośląskiego (Dz.Urz. Woj. Dolnośl. z 2012 r. poz. 4500), będącym aktem prawa miejscowego, wydanym na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, dalej także u.s.w.), art. 81 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568). Powołane § 8 ust. 8 i 9 uchwały nr [...] stanowią: 8. Decyzję o udzieleniu dotacji dla wnioskodawcy na realizację konkretnego zadania podejmuje, na wniosek Zarządu Województwa D., Sejmik Województwa D. w formie uchwały, po przedstawieniu przez Zarząd Województwa D. ocenionych wniosków. 9. W uchwale Sejmiku Województwa D. określa się nazwę podmiotów, którym udzielono dotacji, wykaz prac i robót, na wykonanie których przyznano dotację, oraz kwoty przyznanych dotacji. Rozstrzygnięcia zapadłe na podstawie powołanych przepisów zostały poprzedzone procedurą konkursową, także uregulowaną w przepisach uchwały nr [...], które brzmią następująco: § 9. 1. Zarząd Województwa D. powołuje Komisję Oceniającą, której zadaniem jest opiniowanie zgłoszonych do konkursu wniosków oraz przedstawianie propozycji podmiotów, którym rekomenduje się udzielenie dotacji, a także propozycji kwot dotacji dla poszczególnych zadań. 2. Opinia Komisji ma charakter doradczy, a praca Komisji Oceniającej służy zarazem procesowi jawności. 3. Skład Komisji Oceniającej oraz regulamin jej pracy określi uchwałą Zarząd Województwa D. 4. W przypadkach określonych w § 5 ust. 3 nie ma zastosowania ust. 1. § 10. Przy opiniowaniu wniosków przez Komisję Oceniającą zastosowanie mają następujące kryteria: 1) znaczenie zabytku dla dziedzictwa kulturowego, wartość historyczna, naukowa lub artystyczna, dostępność zabytku dla społeczeństwa oraz pełnienie przez obiekt funkcji użyteczności publicznej (od 0 do 8 pkt); 2) stan zagrożenia, w jakim znajduje się obiekt wymagający zabiegów konserwatorskich (od 0 do 5 pkt); 3) uzasadnienie kosztów realizacji planowanych prac oraz zaangażowanie finansowe podmiotu występującego o dotację, a także wskazanie innych źródeł finansowania prac lub robót budowlanych przy zabytku (od 0 do 3 pkt); 4) kontynuacja prac konserwatorskich lub robót budowlanych zadań dotowanych uprzednio z budżetu Województwa D. (od 0 do 2 pkt). L. P. jako właściciel nieruchomości (dalej także skarżący) ubiegał się o udzielenie mu dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku "[...]". Mimo uzyskania wysokiej punktacji przyznanej projektowi przez Komisję Oceniającą, projektu nie wpisano do zał. nr 1 żadnej z powołanych uchwał Sejmiku Województwa D., ani uchwały nr [...], ani uchwały nr [...]. W konsekwencji pismem Wydziału Kultury Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. z dnia [...] kwietnia 2014 r. poinformowano L. P., że zgłoszony przez niego projekt nie uzyskał dofinansowania. L. P. niezadowolony z podjętego rozstrzygnięcia, po uprzednim wezwaniu Sejmiku Województwa D. do usunięcia naruszenia, zaskarżył uchwałę nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 91 ustawy o samorządzie województwa. Wniósł o jej uchylenie zarzucając uchwale pogwałcenie zasad jawności, otwartości i przejrzystości określonych w § 4 uchwały Sejmiku Województwa D. nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków, znajdujących się na obszarze województwa d. W odpowiedzi na skargę Województwo D. wniosło o jej oddalenie, powołując się na to, że zgodnie art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i linią orzeczniczą, uprawnienie do złożenia skargi zależne jest od wykazania interesu prawnego, pojmowanego jako istnienie związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Skarżący nie może się wykazać takim interesem. Stąd nie ma legitymacji skargowej. Odnosząc się do kwestii merytorycznych organ wskazał, że uchwałą nr [...] i uchwałą nr [...] Sejmik, jako organ stanowiący Województwa D., działając na podstawie art. 81 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami udzielił dotacji podmiotom określonym w uchwałach. Skarżącego nie ma w kręgu podmiotów, którym udzielono dotację w/w uchwałami. Prawo nie określa, że wszystkie dotacje na prace konserwatorskie, restauratorskie, lub roboty budowlane przy zabytkach winny być udzielone jedną uchwałą Sejmiku. Ustawa o ochronie zabytków przyznaje w art. 81 organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wyłączne kompetencje do podjęcia uchwał w dwóch zakresach, czyli uchwalenia zasad udzielania dotacji (stanowiącej akt prawa miejscowego) i następczej uchwały o przyznaniu dotacji konkretnemu beneficjentowi. Na podstawie tych upoważnień w uchwale nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Sejmik Województwa D. określił zasady udzielania dotacji z budżetu Województwa D. na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru znajdujących się na obszarze Województwa D. Według § 4 tej uchwały przy udzielaniu dotacji stosuje się zasady jawności, otwartości i przejrzystości. Jest to konsekwencją stosowania trybu udzielania dotacji uregulowanego ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Środki Województwa D., z których udzielana jest dotacja, są środkami publicznymi. Stąd gospodarowanie nimi odbywa się z zachowaniem zasady jawności i przejrzystości. Udzielenie dotacji wnioskodawcy na realizację konkretnego zadania następuje uchwałą Sejmiku Województwa D., wydawanej na wniosek Zarządu Województwa. Organ podkreślił, że wnioski o udzielenie dotacji rozpatruje się na zasadzie konkursu zadań, rozumianych jako projekty prac konserwatorskich planowanych do realizacji. Złożenie wniosku o udzielenie dotacji nie jest jednak równoznaczne z przyznaniem dotacji. Do oceny wniosków uczestniczących w konkursie Zarząd Województwa powołuje Komisję Oceniającą. Jej zadaniem jest opiniowanie wniosków. Opinia tej komisji ma jednak wyłącznie charakter doradczy. Nie wiąże więc organu stanowiącego, w którego wyłącznej kompetencji leży podjęcie uchwały o przyznaniu dotacji - zgodnie z art. 81 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Do oceny merytorycznej wniosków zgłoszonych do konkursu w roku 2014 Zarząd Województwa powołał Komisję i określił regulamin jej pracy uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Wniosek skarżącego wraz z 297 wnioskami zgłoszonymi do konkursu był przedmiotem oceny formalnej i merytorycznej. Komisja zaopiniowała wnioski i sporządziła protokół z ich oceny rekomendując udzielenie dotacji poszczególnym podmiotom. Wykaz wniosków, a także protokół Komisji z ich oceny, przedłożono Zarządowi. Po przeanalizowaniu wszystkich wniosków i zapoznaniu się z opiniami Komisji Oceniającej, Zarząd Województwa przedłożył Sejmikowi Województwa wniosek w formie projektu uchwały o udzieleniu dotacji na prace konserwatorskie przy zabytkach. Organ podkreślił ponownie, że lista rankingowa sporządzona przez Komisję Oceniającą co do zasady nie wiąże Zarządu Województwa, a tym bardziej Sejmiku Województwa. Z art. 81 ustawy o ochronie zabytków wynika bowiem, że podjęcie uchwały o przyznaniu dotacji należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego. Stąd nie ma prawnej możliwości innego uregulowania tej kwestii. Organ stwierdził, że wniosek skarżącego oceniono zgodnie z obowiązującymi kryteriami i uzyskał on 13 punktów. Nie spowodowało to jednak zakwalifikowania wniosku do udzielenia dotacji. Nie może to stanowić podstawy roszczenia o przyznanie dotacji. Zarząd Województwa ustalając listę projektów do dofinansowania, preferował kryterium dostępności zabytku dla społeczeństwa oraz pełnienia przez obiekt funkcji wyższej użyteczności publicznej. O załatwieniu wniosku skarżącego o dotację z budżetu województwa na prace konserwatorskie powiadomiono go pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Organ wyjaśnił, że uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] marca 2014 r., z budżetu województwa udzielono 120 dotacji na wykonanie zadań konserwatorskich przy zabytkach. Z uwagi na rezygnację z przyznanych dotacji i nieprzystąpienie do zawarcia umów przez część beneficjentów Zarząd Województwa ponownie rozpatrzył listę wniosków. Konieczność wydatkowania udzielonych dotacji do końca roku kalendarzowego zawężała krąg podmiotów, którym udałoby się przeprowadzić zaplanowane prace remontowe. Zarząd Województwa przedstawił więc Sejmikowi Województwa projekt uchwały o udzielenie dotacji podmiotom uczestniczącym w konkursie. Ponawiały one pisemnie prośby o udzielnie dotacji w bieżącym roku uzasadniając kłopoty w prowadzonych pracach remontowych i konieczność oddania obiektów do eksploatacji. W dniu [...] września 2014 r. Sejmik Województwa przyjął zatem zaskarżoną uchwałę w sprawie zmian w udzielonych z budżetu Województwa D. w roku 2014 dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru. Według organu w postępowaniu poprzedzającym przyznanie dotacji nie naruszono ani zasady udzielania dotacji, ani interesu prawnego wnioskującego. Wyrazem tego było podjęcie uchwały nr [...] z dnia [...] października 2014 r. o nieuwzględnieniu przez Sejmik Województwa D. wezwania skarżącego z dnia [...] września 2014 r. do usunięcia naruszenia interesu prawnego przez uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] września 2014 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] marca 2014 r. Organ stwierdził, że omawiane zakwestionowana uchwała nie narusza zasady jawności i przejrzystości. Skarżący nie wskazał, na czym polega naruszenie zasady otwartości ani nie uzasadnił tego zarzutu. W konsekwencji organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., nazywana także p.p.s.a.), orzekają w sprawach skarg na akty tych organów, inne niż określone w § 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd nie może opierać kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa o samorządzie województwa nie dopuszczają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu województwa z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 u.p.s.a.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie. Podstawy nieważności aktu organu województwa określa art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. poz. 596 zm., nazywana także u.s.w.), według którego uchwała lub zarządzenie organu województwa sprzeczne z prawem są nieważne. Ocenie Sądu podlega legalność uchwały Sejmiku Województwa D. nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie udzielenia z budżetu Województwa D. w roku 2014 dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach. Zgodnie z § 1 ust. 2 tej uchwały, wykaz dotacji obejmujący podmioty uprawnione i przyznane kwoty pieniężne zawarty jest w załączniku do zaskarżonej uchwały nr [...], na mocy której uchylono zał. nr 1 uchwały nr [...] i przyjęto załącznik o nowej, aktualnej treści. Przedmiotem zmienionego przez uchwałę nr [...] załącznika nr 1 jest wykaz 122 podmiotów, które uzyskały dotacje na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach udzielone z budżetu Województwa D. w roku 2014, a także przyznane kwoty i rodzaj sponsorowanych prac. Podstawami prawnymi uchwały w sprawie udzielenia dotacji są: uchwała nr XXVIII/788/12 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków, znajdujących się na obszarze województwa dolnośląskiego (Dz.Urz. Woj. Dolnośl. z 2012 r. poz. 4500) będąca aktem prawa miejscowego, wydanym na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590), a także art. 81 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568). W zaskarżonej uchwale powołano § 8 ust. 8 i 9 uchwały nr [...]. Zgodnie z tym przepisami decyzję o udzieleniu dotacji dla wnioskodawcy na realizację konkretnego zadania podejmuje w formie uchwały, na wniosek Zarządu Województwa D., Sejmik Województwa D., po przedstawieniu przez Zarząd Województwa D. ocenionych wniosków (ust. 8). W uchwale Sejmiku Województwa D. określa się nazwę podmiotów, którym udzielono dotacji, wykaz prac i robót, na wykonanie których przyznano dotację, oraz kwoty przyznanych dotacji (ust. 9). Zaskarżona uchwała spełnia powyższe wymogi formalne. Przedmiotem sporu między stronami jest natomiast charakter prawny uchwały Komisji Oceniającej, która ustaliła ranking projektów zgłoszonych do konkursu. Skarżący twierdzi, że jego projektowi komisja przyznała 13 punktów. Sytuowało to ów projekt na 19 miejscu rankingu. W wyniku tego skarżący uznał, że powinien uzyskać dotację. Jest to pogląd nietrafny. Zgodnie z § 9 ust. 2 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] listopada 2012 r. opinia Komisji Oceniającej ma wyłącznie charakter doradczy. Opinia ta nie ma zatem charakteru wiążącego dla organu stanowiącego o przyznaniu dotacji. Biorąc to pod uwagę Zarząd Województwa był władny do sporządzenia projektu załącznika do uchwały opartego o inne przyjęte przez ten organ kryteria, które wyjaśniono w odpowiedzi na skargę. Sejmik Województwa miał natomiast kompetencję do podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd nie dopatrzył się także zarzucanego przez skarżącego naruszenia zasad jawności i przejrzystości postępowania poprzedzającego udzielenie dotacji. Biorąc to pod uwagę Sąd uznał, że skarżący nie miał roszczenia o przyznanie mu wnioskowanej dotacji z budżetu województwa ani o uchylenie zaskarżonej uchwały i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.