III SA/Wr 131/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia WSA Anetta Chołuj Protokolant starszy specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K.S. na Wojewodę D. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt III SAB/Wr 71/18 I. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w wysokości 3.000 (trzy tysiące) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1 000 (jeden tysiąc) złotych; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] r. K. S. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca, cudzoziemiec) zwrócił się do Wojewody D. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik strony wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. W wyroku z dnia [...] r., sygn. akt III SAB/Wr 71/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w przedmiocie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) stwierdził, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) zobowiązał Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 3) stwierdził, że przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku skarżącego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądził od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania. W dniu [...]r. wpłynęło do organu wezwanie od pełnomocnika skarżącego (z dnia [...]r.) do wykonania powyższego wyroku. Pismem z [...] r. ( wpływ do organu [...] r.) strona wniosła skargę na niewykonanie prawomocnego wyroku (sygn. akt III SAB/Wr 71/18) przez Wojewodę D. dotyczącego postępowania o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący wniósł o: 1)wymierzenie Wojewodzie D. grzywny na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej p.p.s.a.) – dalej: p.p.s.a.; 2) przyznanie na rzecz skarżącego od organu kwoty 20 000 zł na podstawie art. 154 § 7 ppsa; 3) skierowanie sprawy do postępowania w trybie uproszczonym; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego i opłatą od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że od daty wniesienia przez stronę w dniu [...] r. skargi na przewlekłe działanie Wojewody D. organ, "zachęcony" uznaniem przez WSA w wyroku z dnia [...] r., że przewlekłość organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, całkowicie ignoruje stronę, która regularnie składa do organu kolejne pisma, skargi i prośby oraz z własnej inicjatywy uzupełnia dokumentację. Postepowanie toczy się od ponad 2 lat. Skarżący podnosi, że zważywszy na uzyskane przez niego informacje o wysłaniu do organu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy [...] r, to nawet po uwzględnieniu 7-dniowego czasu na doręczenie korespondencji, termin wykonania przez organ wyroku powinien upłynąć najpóźniej [...] r. , organ jednak wciąż nie wydał decyzji w sprawie. Strona porzuciła już nadzieję, że organ kiedykolwiek wyda decyzję i utraciła wiarę w wymiar sprawiedliwości. W tyj sytuacji żądanie przyznania skarżącemu kwoty 20 000 zł nie charakteru wygórowanego, bowiem wobec ignorowania prawomocnych wyroków, tylko znaczące i wyraziste kwoty zasądzane przez Sąd mogą doprowadzić do zmiany w funkcjonowaniu organu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tutejszym rzędzie przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach raz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Organ wywodził, że z uwagi na sytuację związaną z ilością rozpatrywanych wniosków, kadrą zajmującą się sprawami oraz wdrażanymi zmianami organizacyjnymi, uchybienia postępowania w przedmiocie wniosku złożonego przez skarżącą nie miały charakteru rażącego. Ponadto sprawy rozpatrywane w wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców maja charakter skomplikowany i wymagają wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków, co nie pozostaje bez wpływu na czas trwania postepowania. Wojewoda D. sprzeciwia się wobec powyższego żądaniu zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej i powołując się m.in. na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla, że suma pieniężna może być na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a przyznana tylko w sytuacji, gdy przyznanie to jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność tj. zwalczania bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Podkreślił, że w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości wybór jednego z środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ( grzywna lub suma pieniężna) należy do Sądu i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczanie bezczynności i przewlekłości. Dopiero, gdy uzna, że dla zrealizowania tego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Ta zaś nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Ponadto dla uwzględnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie jest wystarczającym sam fakt zwłoki organu, ale wymagane jest wykazanie przez stronę, że doznała ona krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania oraz jej rozmiaru, czego strona – w ocenie organu - nie dopełniła. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie ( por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018) środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30.05.2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24.05.2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594). Cytowany przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. W pierwszej kolejności należy odnotować, że w sprawie spełniony został warunek pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo pełnomocnika skarżącego z [...] r., wzywające organ do wykonania wyroku. Bezspornie również wyrokiem z [...] r., sygn. akt III SAB/Wr 71/18 tutejszy Sąd uwzględnił skargę cudzoziemca na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. i zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Jak wynika z analizy akt sprawy, odpis prawomocnego wyroku z [...], sygn. akt III SAB/Wr 71/18 wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały organowi w dniu [...]. r. (data prezentaty organu). Od tego dnia rozpoczął zatem bieg termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynął zatem w dniu [...] r. Tymczasem do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie ([...]r.), Wojewoda D. nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem. Niewątpliwa w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy miała, zdaniem Sądu, charakter rażący zważywszy na fakt, że nie próbował podjąć jakichkolwiek działań w kierunku wykonania wyroku lub czynności procesowych uzasadniających niezałatwienie wniosku, zaś bezczynność ta nie ma żadnego obiektywnego uzasadnienia. Z akt sprawy niezbicie wynika, że mimo wskazanego przez Sąd 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy, organ od momentu otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy wciąż nie podjął żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. W aktach sprawy znajduje się jedynie informacja o tym, że [...] r. ( a więc już po wniesieniu skargi) pełnomocnik strony zapoznawał się z aktami sprawy i został "poinformowany o dokumentach, które należy dostarczyć do akt sprawy". Brak jest zarazem w aktach treści wezwania oraz dowodu jego doręczenia. Uznając w związku z powyższym skargę za zasadną Sąd na podstawie art. 154 §2 p.p.s.a stwierdził, że bezczynność organu miała charakter rażący ( pkt II wyroku) oraz był na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a zobowiązany orzec o wymierzeniu organowi grzywny, której wysokość miarkował mając na uwadze z jej dyscyplinującą funkcję oraz stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. W tym kontekście Sąd uwzględnił z jednej strony m.in. fakt przyczynienia się skarżącego w pewnym stopniu do przedłużenia postępowania poprzez zmianę podstawy wniosku od momentu jego złożenia oraz jego wystąpienia z dnia [...] r. i [...] r. o przedłużenie i zawieszenie postepowania (które zaważyły na uznaniu przez Sąd w wyroku z [...] r., sygn. akt III SAB/Wr 71/18, że przewlekłość postępowania z wniosku skarżącego nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa). Z drugiej strony Sąd miał na uwadze całkowity dotychczasowy czas prowadzenia postępowania (2 lata i 11 miesięcy) i rażącą bezczynność organu po wydaniu powyższego wyroku, a także to, że dla oceny potrzeby zdyscyplinowania organu i zapewnienia skuteczności środków jej zwalczania nie bez znaczenia jest, że postepowania administracyjnego nie zakończono także w momencie udzielenia odpowiedzi na skargę ([...] r.), a brak zarazem informacji, by sytuacja ta uległa zmianie do momentu rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny, tj. do [...] r. Wzięto także pod uwagę, że oba zasądzone w niniejszej sprawie środki, tj. grzywna i kwota przyznana skarżącemu, łącznie przyczyniają się do zdyscyplinowania organu. W kwestii wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz kwoty pieniężnej w wysokości 20 000 zł Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażany w literaturze i orzecznictwie pogląd, iż zasądzana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a suma pieniężna poza rolą dysyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla skarżącego za naruszenie jego praw w postepowaniu poprzez nadmierne oczekiwanie na zakończenie sprawy, i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym kontekście uznał za zasadne przyznanie skarżącemu kwoty 1000 zł, zważywszy na długość całkowitej zwłoki w wykonaniu wyroku Sądu oraz lekceważący stosunek organu nie tylko do wymogów do wymogów dotyczących terminowości i sprawności działania, ale też do obowiązku poszanowania i wykonania prawomocnego wyroku. Jak słusznie argumentuje strona w skardze, tego rodzaju naruszenie praw strony w postępowaniu godzi w jej zaufanie do wymiaru sprawiedliwości i powoduje uzasadnione wątpliwości co do tego, czy i kiedy, nawet w sytuacji uwzględnienia jej skargi przez Sąd, doczeka się zakończenia postepowania administracyjnego. Jednocześnie, w sytuacji wymierzenia organowi grzywny w kwocie 3 000 zł, przyznana kwota dostatecznie, zdaniem Sądu, wypełnia rolę dyscyplinującą. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku