III SA/Wr 131/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Borońska po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. we W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 stycznia 2021 r. nr 470000/71/2020/RED-EG-PEG-166-2 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej oddala skargę w całości. V. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej jako: strona skarżąca, spółka) złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu datowane kolejno na 30 listopada 2020 r., 1 grudnia 2020 r., 6 grudnia 2020 r.; 10 grudnia 2020 r. wnioski o wydanie decyzji administracyjnej i udzielenie szczegółowych wyjaśnień o identycznej treści odpowiednio w sprawach o sygnaturach [...],[...], [...],[...]. Spółka domagała się wyjaśnienia nieprawidłowości oraz przypadków łamania prawa, jakiego miał dopuścić się organ podczas zajęć egzekucyjnych w wymienionych sprawach. Rozstrzygnięcia o swoich żądaniach wymagała w formie decyzji. W pismach tych zadała również szereg pytań identycznie brzmiących dotyczących prowadzonych spraw. Decyzją z dnia 13 stycznia 2021 r. podjętą w sprawie o sygnaturze akt 470000/71/2020/RED-EG-PEG-166-2 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji. W uzasadnieniu wskazał na brzmienie art. 61a§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266 z późn. zm., dalej jako: "u.s.u.s.") Wyjaśnił, że w związku z zadłużeniem z tytułu nieopłaconych składek ZUS jako wierzyciel wystawił tytuły wykonawcze oraz zawiadomienia o zajęciu, w oparciu o które dokonano zajęcia składników majątkowych. Organ wskazał, że zarówno w tytule wykonawczym jak i w zawiadomieniu o zajęciu wskazany został rodzaj dochodzonej należności oraz jej wysokość wraz z należnymi odsetkami za zwłokę, kosztami upomnienia i kosztami egzekucyjnymi. Podkreślił, iż informacje których domaga się spółka nie mogą być udzielone w żądanej przez nią formie. Organ podniósł, że stronie skarżącej w sprawach w których wniosła pismo przysługują środki zaskarżenia przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wyjaśnił, iż strona skarżąca miała prawo do wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, które dotyczą bezpośrednio należności pieniężnej i rozpatrywanych bezpośrednio przez organ egzekucyjny - wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego i skargi na czynności egzekucyjne (dotyczą postępowania egzekucyjnego i czynności egzekucyjnych podejmowanych przez organ). Na powyższą decyzję spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarzuciła w niej brak jednostkowego odniesienia się do poszczególnych wniosków oraz podniosła szereg zarzutów dotyczących prawidłowości procedowania poszczególnych pracowników organu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor, wnosząc o jej oddalenie, wyjaśnił, że po dokonaniu analizy wniosków organ doszedł do przekonania, iż skarżąca spółka wnosi de facto o udzielenie szczegółowych wyjaśnień dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U poz. 1842) zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w okolicznościach sprawy była decyzja z dnia 13 stycznia 2021 r. w sprawie o sygnaturze akt 470000/71/2020/RED-EG-PEG-166-2 Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu odmawiająca wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji. Na wstępie należy przywołać podstawy prawne dokonanej przez Sąd oceny rozpatrywanej sprawy. Stosownie do art. 104§1 k.p.a. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z §2 Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzja administracyjna jako akt konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków jednostki może lub musi być wydany, gdy istnieje już sprawa administracyjna, czyli gdy materialne prawo pośrednio (a nie wprost) reguluje wspomniane prawa lub obowiązki. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 (ani też z art. 7 u.s.g lub art. 14 u.s.w.), lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W obecnym stanie prawnym niezbędna się staje ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną. (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski, Legalis). Kolejno, należy wskazać na brzmienie art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie zaś do §2 na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. W realiach sprawy, gdzie zastosowanie znajdują przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z art. 83b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jeżeli przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Na etapie stosowania art. 61a§1 k.p.a. organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku, wobec czego organ w zaskarżonej decyzji zajął się de facto oceną czy żądanie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie jest możliwe. Z przywołanej treści art. 61a§1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest m.in. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA z dnia 12 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 977/15). Wskazany przypadek ma miejsce w okolicznościach badanej sprawy. Strona skarżąca zarówno we wnioskach, których rozpoznanie stało się przyczyną wniesienia skargi jak i w samej skardze domagała się od organu wydania decyzji, w której organ ustosunkowałby się do zarzucanych mu naruszeń prawa podczas prowadzonego postępowania egzekucyjnego w administracji. W uproszczeniu, zarzuty sprowadzały się do ogólnego wskazania na naruszenia jakich mieli dopuścić się pracownicy organu. Domagała się również m.in. aby organ przedłożył akty wydane w toku toczących się postępowań egzekucyjnych w administracji których istnienie kwestionowała. Odnosząc się do wskazanych przez skarżąca spółkę uchybień należy wskazać, że o ile sąd administracyjny ma obowiązek badania legalności podjętych przez władzę administracyjną działań, o tyle w okolicznościach sprawy zarzuty jakie podnosił skarżący sprowadzały się w istocie do kwestionowania działań poszczególnych pracowników, nie mieszczących się w ramach władztwa administracyjnego. Rozpatrzenia tych skarg skarżący domagał się natomiast w formie decyzji administracyjnej, co nie było dopuszczalne w okolicznościach sprawy. W obowiązującym bowiem stanie prawnym, aby organ był władny do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej merytorycznie rozstrzygającej o prawach lub obowiązkach stron, żądaniu strony w takim samym zakresie musi odpowiadać obowiązek organu. W okolicznościach sprawy Sąd nie dopatrzył się przepisu prawa, który pozwoliłby na wydanie decyzji administracyjnej której to w toku prowadzonej egzekucji w administracji domagała się strona skarżąca. Tym samym, spełniona została przesłanka nakazująca organowi podjęcie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na sytuacje w której z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, w tym przypadku - gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony rozpatrzenia jej sprawy w formie decyzji. Na marginesie jedynie należy dodać, iż zarzuty dotyczące rozstrzygnięcia kilku wniosków w jednej decyzji nie były trafne. Wniesione pisma, pomimo iż zakresowo dotyczyły odrębnych spraw, oznaczonych trzema odrębnymi sygnaturami w istocie sprowadzały się do kwestionowania tożsamo określonych kwestii. Tożsamy był wnioskodawca oraz organ do którego się zwracał. Stąd też, skoro organ uznał niedopuszczalność rozpoznania przedstawionych kwestii na etapie formalnym, dopuszczalne było rozstrzygnięcie wniosków w jednej decyzji. Należy również podkreślić, iż co do zarzutu braku przedłożenia do wydanej decyzji wskazanych w jej treści pism -organ nie miał takiego obowiązku. Skarżąca spółka nie kwestionowała doręczenia wspomnianych aktów a jedynie brak ich przedłożenia do wydanej decyzji. Skoro więc obowiązek taki nie wynikał z obowiązujących przepisów prawa, działanie organu należy potraktować jako zgodne z prawem. W tym miejscu wskazać jednak należy, że w art. 227 k.p.a. ustawodawca przewidział instytucję skargi powszechnej, przedmiotem której mogą być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do zainteresowanego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg również nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu - art. 3 § 2 p.p.s.a. Do rozpatrzenia skargi powszechnej na działalność terenowej jednostki Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przy czym jest to postępowanie jednoinstancyjne i nie służy na nie dalsza skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z tych względów, na tle przytoczonego powyżej stanu faktycznego, Sąd stwierdził iż skarga podlegała oddaleniu.