III SA/Wr 1333/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 marca 2017 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu dla projektu nr [...], pt. "[...] zlokalizowanego w P. Z. przy ul. P. [...]." I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Instytucji Zarządzającej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Zarządu Województwa D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Województwa D., pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D. na lata 2007-2013 (dalej jako: "IZ RPO WD" lub "organ"), decyzją z dnia [...] września 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], określającą A Sp. z o.o. w P. (dalej jako: spółka, strona skarżąca, beneficjent) kwotę środków przypadających do zwrotu dla projektu nr [...], pt. "[...] ", realizowanego w ramach Działania 4.1 "Gospodarka odpadami" Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (dalej jako: RPO WD). Jako podstawę prawną decyzji wydanej w drugiej instancji wskazał organ art. 60 zdanie wstępne i lit. b), art. 70 ust. 1 lit. b) oraz art. 98 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, s. 25, ze zm.) w związku z art. 152 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, s. 320, ze zm.), art. 25 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15 i pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 383, zwanej dalej: u.z.p.p.r.), art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12a w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., zwanej dalej: u.f.p.), art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwany dalej: k.p.a.) oraz art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 486 ). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisano przebieg postępowania podając, że IZ RPO WD zawarła ze spółką w dniu [...] grudnia 2010 r. umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "[...] " (zwaną dalej: umową o dofinansowanie lub umową), wybranego w naborze nr [...] w trybie konkursowym, w zakresie Działania 4.1 "Gospodarka odpadami" RPO WD. Umowa była trzykrotnie aneksowana; ostatecznie wydatki kwalifikowane ustalono na poziomie 1 475 330,10 zł, a dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 1 253 883,06 zł. Spółce przekazane zostały, w formie refundacji wydatków poniesionych w związku z realizacją projektu kwoty dofinansowania w 2011 roku (w czterech transzach poczynając od [...] czerwca 2011 r.) oraz ostatnia w styczniu 2013 r. Umowa o dofinansowanie zawierała minimalny zakres oraz przedmiot praw i obowiązków jej stron, jakie są niezbędne i istotne dla realizacji projektu oraz określała zasady wypłacenia dofinansowania. W szczególności spółka zobowiązała się do realizacji podjętego projektu w pełnym zakresie, terminowo, z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zasady optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami przewidzianymi w ramach RPO WD oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Spółka zobowiązała się również do zachowania w okresie pięciu lat od dnia zakończenia finansowego realizacji projektu jego trwałości, a w przypadku gdyby projekt w tym okresie czasu uległ znaczącej modyfikacji, w rozumieniu art. 57 rozporządzenia Rady 1083/2006 - do zwrotu dofinansowania w wyznaczonym terminie przez IZ RPO WD w części dotyczącej płatności pochodzących z budżetu środków europejskich odpowiadających wkładowi EFRR, zgodnie z przewidzianą korektą finansową. Dalej przytoczono, że w wyniku przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej we W. kontroli celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu UE, stwierdzone zostało naruszenie przez spółkę § 4 ust 3 umowy o dofinansowanie. Kontrolujący ustalili bowiem, ze zakupiona przez spółkę linia przesiewowa, wraz z robotami budowalnymi, za łączną kwotę 480 914,66 zł, nie nosi znamion użytkowania. Kontrolujący stwierdzili wobec tego, że wydatki na zakup tego urządzenia nie mogą zostać uznane za wydatki kwalifikowane. Wyniki kontroli zostały zawarte w dokumencie z dnia [...] lutego 2015 r., [...], w przedmiocie podjęcia stosownych działań mających na celu odzyskanie środków stanowiących wydatki niekwalifikowane dotyczące zakupu linii przesiewającej oraz robót budowlanych związanych z linią przesiewającą. Skutkiem informacji o wynikach kontroli było przeprowadzenie przez IZ RPO WD kontroli doraźnej w spółce, nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. W jej trakcie potwierdzone zostało, że linia przesiewowa sfinansowana ze środków EFRR znajduje się w stanie fabrycznie nowym, nie noszącym znamion użytkowania. Kontrolujący ustalili ponadto, że spółka nie użytkowała urządzenia z uwagi na to, że nie spełniało ono wymogów zezwolenia na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania. Stąd też IZ RPO WD stwierdziła naruszenie przez spółkę § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie. To zaś naruszenie, zgodnie z art. 98 rozporządzenia Rady 1083/2006 w związku z art. 26 pkt 15a u.z.p.p.r. oraz na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie przyjęcia Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (Uszczegółowienia RPO) pkt 1.4 oraz zał. nr 6, skutkowało uznaniem za niekwalifikowane wydatków poniesionych na: 1) zakup linii przesiewającej w kwocie 228 000,00 zł; 2) wykonanie robót budowlanych związanych z instalacją linii w kwocie 234 568,93 zł. Spółka pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. złożyła wyjaśnienia a następnie w dniu [...] września 2015 r. zastrzeżenia do Informacji Pokontrolnej. Wskazała w nich, że zakwestionowane roboty budowlane nie były podporządkowane budowie linii przesiewającej. Były one związane natomiast z jej modyfikacją i rozbudową. Sama zaś linia stanowić miała element całościowej gospodarki odpadami, w skład której miała również wchodzić instalacja do stabilizacji tlenowej odpadów zlokalizowana przy oczyszczalni ścieków w S.. Spółka dalej wskazała, że zmiany w obowiązującym ustawodawstwie, w szczególności ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011, Nr 152, poz. 897) jak i rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz.U. z 2012, poz. 1052), uniemożliwiły wykorzystanie sita linii przesiewowej zgodnie z zaprojektowanym przeznaczeniem, zwłaszcza w zakresie wydzielania z odpadów zmieszanych frakcji 0-20 mm, stanowiącej odpad o kodzie 19 12 09 (minerały, piasek, kamienie). Zmiany te nastąpiły jednak po zakończeniu realizacji projektu i nie mogły być przez spółkę przewidziane na etapie jego realizacji. Spółka stwierdziła również, że w stanie prawnym obowiązującym w trakcie realizacji projektu nie miała obowiązku uzyskiwania dla sita (linii przesiewowej) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Obowiązek ten powstał później. Spółka odmówiła podpisania zweryfikowanej Informacji pokontrolnej, uwzględniającej jej postulaty w niewielkim stopniu. Informacja stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2015 r. IZ RPO WD uznała Informację pokontrolną jako wstępne ustalenie administracyjne w rozumieniu art. 27 lit. b) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/20061. W związku z powyższym, w ocenie organu, powstała konieczność odzyskania od spółki środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. W związku z tym w dniu [...] grudnia 2015 r. organ, na podstawie art. 25 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r., art. 207 ust. 8, art. 207 ust. 1 u.f.p. oraz § 9 ust. 1 umowy o dofinansowanie, wezwała spółkę do zwrotu środków. Po bezskutecznym zaś upływie terminu IZ RPO WD wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu. W toku postępowania spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreślając, że działania podejmowane w okresie realizacji projektu, to jest od dnia [...] grudnia 2009 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. były zgodne z obowiązującymi w tym czasie przepisami prawa i procedurami, co wyklucza zarzut naruszenia przez spółkę § 4 ust. 3 oraz § 17 ust. 2 umowy o dofinansowanie. Beneficjent wskazał również, że dokonywanie weryfikacji kwalifikowalności wydatków po zakończeniu realizacji projektu, to jest w okresie trwałości, możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy ujawniły się okoliczności istniejące w chwili realizacji projektu, mające wpływ na ocenę kwalifikowalności wydatków, a organowi nie były one znane. Spółka podniosła także, że projekt nie został poddany znaczącej modyfikacji, a więc spełnione zostały przesłanki zachowania jego trwałości. Odnosząc się do kwestii braku zatwierdzenia programu gospodarki odpadami, uwzględniającego odzysk, zbieranie i transport odpadów na terenie punktu przeładunkowego odpadów komunalnych w P. przy ul. [...], spółka stwierdziła, że podstawą odmownych rozstrzygnięć Starosty K. było tylko i wyłącznie oczekiwanie na Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami, przyjęty uchwałą Sejmiku Województwa D. w czerwcu 2012 r. Plan określał regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami, pośród których nie znalazł się obiekt spółki. Co do zakwestionowanych, jako kwalifikowane, wydatków dotyczących robót budowlanych związanych z instalacją linii przesiewowej, spółka podniosła, że zarówno dla robót podstawowych jak i dodatkowych prowadzony był jeden Dziennik Budowy, co wyklucza możliwość uznania dokumentu za miarodajny dowód w sprawie. Ponadto, spółka przedłożyła wyciąg z oferty z dnia [...] marca 2011 r. złożonej przez wykonawcę robót budowlanych Z. M., podnosząc, że podjęte roboty były niezbędne i konieczne do realizacji projektu, a kwota 234 568,93 zł nie stanowi kosztu związanego z budową samej linii przesiewowej. Spółka wniosła również o przesłuchanie na tę okoliczność jej Prezesa i samego wykonawcę. IZ RPO WD wystąpiła do Starosty K. o materiały związane z wydaniem przez ten organ decyzji odmownych w przedmiocie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami, nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. W odpowiedzi otrzymała wskazanie, że zasadniczą przesłanką odmowy wydania zezwolenia na odzysk odpadów była niezgodność zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z wymaganiami przepisów o odpadach. Mianowicie przesiewacz odpadów (sito) nie spełniało wymogów technologicznych określonych w art. 13 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity, uwzględniający liczne nowelizacje tego aktu: Dz.U. z 2010, nr 185, poz. 1243 ze zm.) Również rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami (Dz.U. z 2006, nr 49, poz. 356) nie uwzględniało odzysku niesegregowanych odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01 w procesie [...], w tym również odzysku polegającego na frakcjonowaniu odpadów na przesiewaczu. IZ RPO WD przesłuchała wykonawcę i przedstawiciela spółki. W ocenie organu z zeznań tych wynika, że roboty wykonane w otoczeniu rampy przeładunkowej zostałyby wykonane bez względu na to czy sito zostałoby zamontowane czy też nie; w zakresie robót budowlanych będących przedmiotem przetargu nie wyodrębniono pozycji dotyczącej podbudowy pod sito; na etapie składania wniosku o dofinansowanie poczyniono założenie zgodnie z którym sito będzie działało, a prace budowlane będą faktycznie związane z wykonaniem fundamentu pod sito; z uwagi na zapisy umowy wskazujące, że protokoły odbioru zostały przewidziane dla 50% zakresu robót budowlanych nie ma możliwości wskazania protokołu odbioru, którym odebrano pierwotnie zaplanowane roboty budowlane dotyczące podłoża pod linię przesiewową; potwierdzono iż punkt przeładunkowy działa, a wskaźniki z umowy zostały osiągnięte. Wskazane powyżej okoliczności stanowiły, zdaniem IZ RPO WD, dostateczną podstawę do wydania decyzji z dnia [...] maja 2016 r. określającą spółce kwotę środków przypadających do zwrotu dla spornego projektu. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2016 r. IZ RPO WD utrzymała w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wskazując, że w krajowym systemie prawnym podstawę do wydawania decyzji określających kwotę środków przypadających do zwrotu stanowi art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. Natomiast podstawą prawną dla instytucji zarządzającej do ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady nr 1083/2006, jest art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. Z kolei podstawowe, w ocenie organu, zasady dotyczące sposobu korygowania nieprawidłowości zawarte zostały w ustawie o finansach publicznych, w szczególności w art. 207 i art. 184 ust. 1 u.f.p. IZ RPO WD zauważyła, że zgodnie z § 17 ust. 10 i 11 umowy o dofinansowanie spółka zobowiązała się do zapewnienia trwałości projektu i niedokonywania jego znaczącej modyfikacji w rozumieniu art. 57 rozporządzenia Rady nr 1083/2006, to jest modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. W przypadku zaś stwierdzenia, że projekt w okresie 5 lat został poddany znaczącej modyfikacji, kwoty nienależnie wypłacone podlegają procedurze odzyskiwania zgodnie z art. 98-102 rozporządzenia Rady nr 1083/2006. W ocenie IZ RPO WD w sprawie nastąpił brak trwałości dofinansowanego projektu z uwagi na brak pozyskania przez spółkę dla linii przesiewowej zatwierdzenia programu gospodarki odpadami. W tej mierze organ odwołała się do decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Starosty K. odmawiającej wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi uwzględniającej zbieranie, transport i odzysk odpadów. Organ przytoczył stanowisko Starosty K. zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., zgodnie z którym zaprojektowana linia nie spełniała wymogów przepisów o odpadach. Usytuowanie urządzenia (sita) do przesiewania odpadów komunalnych na otwartym terenie, bez zabezpieczeń chroniących przed zanieczyszczeniami powietrza, niepełnym zabezpieczeniem gleby i wód gruntowych przed odciekami, powodowało uzasadnione podejrzenie, że jego działalność mogłaby powodować zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi lub dla środowiska. Ponadto umieszczenie sita na terenie stacji przeładunkowej odpadów nie czyni z całości instalacji do odzysku odpadów. Są to bowiem zupełnie niezależne przedsięwzięcia, zaliczane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Co więcej w przyjętym Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami Województwa D. nie przewidziano dla P. Instalacji Zagospodarowania Odpadów a jedynie stację przeładunkową odpadów komunalnych, co zostało zrealizowane. W związku z tym realizacja instalacji przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych jest niezgodna z planami gospodarki odpadami. Następnie przywołano decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Starosty K. odmawiającą wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi uwzględniającej zbieranie, transport i odzysk odpadów, w której Starosta K. stwierdził, że zachodzą przesłanki odmowy wydania decyzji ze względu na brak możliwości uwzględniania w niej wymagań określonych dla zezwolenia na prowadzenie odzysku [...] zmieszanych odpadów komunalnych. Zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny bowiem z wymaganiami przepisów o odpadach jak również z planami gospodarki odpadami. Zachodzi również uzasadnione podejrzenie, że powyższa działalność w zakresie przetwarzania odpadów mogłaby powodować zagrożenie dla zdrowia ludzi oraz środowiska. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach zabronione jest prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi wymagania określonymi ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. 2008 Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej jako p.o.ś.) W szczególności wymogi te określa usytuowany w dziale II, rozdziale 1: "Instalacje i urządzenia" art. 143 p.o.ś. Wymagań tych w żadnym razie nie spełniało samo sito, mogące być co najwyżej jednym z elementów instalacji do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Usytuowanie go na terenie otwartym byłoby źródłem niekontrolowanych emisji pyłowych, odorów, odcieków, hałasu. Częściowo tylko utwardzony i uszczelniony teren oraz plandeki lub siatki którymi przykrywane są kontenery z odpadami jak również deklaracja wnioskodawcy, że w czasie porywistego wiatru proces frakcjonowania będzie wstrzymany zostały uznane za niewystarczające zabezpieczenie przed zanieczyszczeniem środowiska oraz uciążliwościami dla okolicznych mieszkańców. Jednocześnie zostało podniesione, że aktualizowany w okresie wydania decyzji Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami (Projekt WPGO 2012) nie przewidywał możliwości przetwarzania odpadów na obszarze stacji przeładunkowych. Ich wyłączną funkcją miało być zmniejszenie kosztów funkcjonowania planowanego systemu odpadami komunalnymi w województwie. Jednocześnie obowiązujący wówczas gminny, jak i powiatowy plan gospodarki odpadami nie przewidywały instalacji do przetwarzania odpadów na terenie realizowanego przez spółkę projektu. Starosta K. wskazał również, że projekt był przedmiotem decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] marca 2010 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie punktu przeładunkowego odpadów komunalnych, która to decyzja odnosiła się wyłącznie do stacji przeładunkowej, obejmującej: wjazd, wagę samochodową, rampę przeładunkową odpadów, maszynę do zgniatania odpadów, plac manewrowy, skład kontenerów, drogi wewnętrzne, boksy betonowe, kontener socjalno-administracyjny, zieleń izolacyjną i wyjazd. Decyzja ta nie dotyczyła odzysku odpadów poprzez ich frakcjonowanie. IZ RPO WD wskazała, że zasadniczą przyczyną odmowy zatwierdzenia programu gospodarki odpadami dla spółki była niezgodność zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z wymaganiami przepisów o odpadach, to jest niespełnienie przez wskazane przez nią urządzenie do odzysku odpadów - linię przesiewową (sito) - wymogów, które winny spełniać instalacje lub urządzenia do tego celu przeznaczone. IZ RPO wskazała również, że art. 13 ust. 1 i 2 p.o.ś zabraniał odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania, z zastrzeżeniem wyjątku dla procesów odzysku [...] i [...], określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Akt ten nie określa jednak warunków odzysku odpadów o kodzie 20 03 01 (zmieszane odpady komunalne). W konsekwencji do odzysku odpadów o kodzie 20 03 01 w procesie [...] zastosowanie miały wprost przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust 2 ustawy, odpady powinny być w pierwszej kolejności poddawane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania, a w przeciwnym razie, powinny być, uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa w art. 143 Prawo ochrony środowiska, w szczególności w zakresie ujmowania i oczyszczania powietrza z procesu przetwarzania odpadów, utylizacji odcieków. Powyższych wymogów nie spełniała linia przesiewowa (sito) zainstalowana przez spółkę. Według organu nie sposób było zatem zgodzić się z twierdzeniem spółki, jakoby zmiana obowiązujących przepisów prawa w zakresie funkcjonowania regionalnych instalacji przetwarzania odpadów, stanowiła przyczynę odmowy zatwierdzenia przez Starostę K. programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi uwzględniającej zbieranie, transport i odzysk odpadów, a w konsekwencji brak możliwości wykorzystywania sita do pierwotnie zakładanego przez spółki celu. Przepisy prawa na które powołał się w uzasadnieniu obu decyzji Starosta K. powinny być znane spółce już w toku realizacji projektu, jak i składania wniosków o wydanie decyzji zatwierdzających program gospodarki odpadami. Obowiązująca od 1 stycznia 2012 r. nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stanowiła bowiem podstawy wydania przez Starostę K. obu decyzji odmownych w przedmiocie zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi uwzględniającej zbieranie, transport i odzysk odpadów. Na podstawie analizy stanu faktycznego sprawy, a także obowiązujących wówczas przepisów prawa z zakresu gospodarki odpadami, znalazły potwierdzenie ustalenia zawarte w Informacji pokontrolnej a także poczynione przez IZ RPO WD ustalenia, że zakupiona i sfinansowana ze środków EFRR linia przesiewowa (sito) nie była i nie może być użytkowana zgodnie z zakładanym przez spółkę przeznaczeniem do frakcjonowania odpadów komunalnych dowożonych do punktu przeładunkowego odpadów zlokalizowanego w P. przy ul. [...]. ze względu na niespełnienie przepisów o odpadach. W konsekwencji IZ RPO WD dopatrzyła się naruszenia art. 57 rozporządzenia Rady 1083/2006 w związku z § 17 ust. 10 umowy o dofinansowanie poprzez zasadniczą modyfikację dofinansowanego projektu, na skutek zaprzestania działalności produkcyjnej. Organ stwierdził, że na podstawie art. 57 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 ustanowiony jest obowiązek instytucji zarządzającej zapewnienia, aby operacja obejmująca inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne zachowała wkład funduszy. Nastąpi to wyłącznie wówczas, gdy w terminie pięciu lat od jej zakończenia inwestycja nie zostanie poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności jej elementu albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. Jak dalej wskazał organ, projekt zachowuje trwałości, jeżeli w okresie 5 lat od jego zakończenia nie zostanie poddany zasadniczym modyfikacjom: a) mającym wpływ na jego charakter lub warunki jego realizacji lub powodującym uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny oraz b) wynikającym ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej. O znaczącej modyfikacji projektu można mówić w sytuacji, gdy jednocześnie spełniony zostanie co najmniej jeden warunek wymieniony w lit. a) i co najmniej jeden warunek wskazany w lit. b), a zachodzi między nimi związek przyczynowo-skutkowy. Opierając się na argumentacji zawartej w opracowaniu przygotowanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (obecnie Ministerstwo Rozwoju), pod tytułem "Zagadnienie zachowania trwałości projektu współfinansowanego z funduszy europejskich", organ stwierdził, że jakkolwiek, działalność stacji przeładunkowej trwa, to działania produkcyjne linii przesiewającej nie tylko zostały trwale przerwane, lecz nigdy nie zostały rozpoczęte i nie będą mogły być nigdy realizowane. Tym samym, brak jest możliwości użytkowania sita przez spółkę w celach założonych przez spółkę na etapie realizacji projektu, co stanowi zaprzestanie działalności produkcyjnej w planowanym zakresie, i jednocześnie spełnia drugą przesłankę z lit. b art. 57 Rozporządzenia 1083/2006. Organ nie zgodził się ze spółką, że zaprzestanie przesłanka zaprzestania działalności produkcyjnej odnosi się jedynie do całości przedsięwzięcia. Odnosząc się w kontekście przywołanego przez nią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt I SA/Bk 322/15, oraz dokumentu "Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013. Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007- 2013]" w części "5.1.2 Sekcja 2 - Trwałość projektu" (zatwierdzonego dnia 16 października 2012 r.) podniósł, że inaczej niż w przypadku infrastruktury liniowej lub dywersyfikacji działalności, spółka zakładała, że w wyniku realizacji projektu, dzięki wykonaniu konkretnych robót budowlanych oraz dostawie środków trwałych, będzie prowadziła działalność polegającą na a) przeładunku odpadów oraz b) frakcjonowaniu odpadów na linii przesiewowej (sicie). Należy zatem rozgraniczyć funkcjonowanie punktu przeładunkowego jako całości, który notabene jest nadal przez nią prowadzony, od prowadzenia działalności w określonym powyżej zakresie a) i b). Skoro zaś zakupiona i zainstalowana w ramach przedmiotowego projektu linia przesiewowa (sito) nie była i nie może być użytkowana zgodnie z przeznaczeniem określonym w umowie o dofinansowanie (wraz z załącznikami), w konsekwencji spółka prowadzi działalności polegającej na frakcjonowaniu odpadów, zachodzi tutaj częściowe zaprzestanie działalności produkcyjnej, a w zasadzie niepodjęcie tej działalności w ogóle. W aspekcie zmiany charakteru projektu IZ RPO WP stwierdziła, że zgodnie z art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1083/2006, o wystąpieniu zasadniczej modyfikacji projektu decyduje jednoczesne wskazanie jej przyczyny (zmiana charakteru własności elementu infrastruktury albo zaprzestanie działalności produkcyjnej), jak i skutku (wpływ na charakter lub warunki realizacji projektu lub spowodowanie uzyskania nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny) oraz wykazanie zachodzącego pomiędzy nimi związku. W dokumencie pod nazwą: "Zagadnienie zachowania trwałości projektu współfinansowanego z funduszy europejskich" przez "charakter operacji" rozumie się jej właściwości ogólne, to jest właściwy jej zespół cech, odróżniających ją od innych operacji tego samego rodzaju. Charakter projektu to także główne działania podejmowane w ramach danego przedsięwzięcia a zmiana charakteru operacji może być oceniana przez pryzmat między innymi stopnia osiągania zakładanych wskaźników realizacji projektu, choć zmniejszenie wskaźników na poziomie rezultatu oraz produktu nie musi automatycznie oznaczać znaczącej modyfikacji wpływającej na zachowanie zasady trwałości. Powyższe oznacza, że niespełnienie zakładanego celu realizacji projektu jest zmianą działania zaplanowanego w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia, co stanowi o zmianie charakteru operacji/projektu. W związku z powyższym uznać należało, że spełniona została również druga przesłanka warunkująca stwierdzenie, że doszło do zasadniczej modyfikacji projektu. Odwołując się do interpretacji Ministra Rozwoju w zakresie oceny wystąpienia "zmiany charakteru projektu", poprzez badanie stopnia osiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu, organ stwierdził, że brak wpływu niedziałającej linii przesiewowej na wskaźniki czy rezultaty projektu nie oznacza, że nie doszło do zmiany jego charakteru. Zgodnie bowiem ze wspomnianą interpretacją badanie stopnia osiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu może stanowić podstawę oceny czy doszło do zmiany charakteru operacji. Użycie w treści pkt 49 interpretacji między innymi zwrotu "Zmiana charakteru operacji może być oceniana przez pryzmat m.in. stopnia osiągania zakładanych wskaźników realizacji projektu", wskazuje, że badanie osiągnięcia wskaźników nie jest jedynym kryterium oceny zmiany charakteru projektu. Interpretacja wskazuje bowiem, że katalog kryteriów oceny zmiany charakteru operacji ma charakter otwarty. Nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z badaniem osiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu, a zmniejszenie w okresie trwałości projektu wskaźników produktu i rezultatu nie musi zatem przesądzać o zaistnieniu zasadniczej modyfikacji projektu. Podobnie stwierdzenia zasadniczej modyfikacji projektu nie wyklucza fakt osiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu na poziomie zakładanym w umowie o dofinansowanie. Zwłaszcza, że w ramach projektu spółka zobowiązała się do realizacji szeregu działań prowadzących do osiągnięcia celu projektu, natomiast wskaźniki produktu i rezultatu odnoszą się wyłącznie do działań najważniejszych, a nie wszystkich. Nie jest zatem właściwe odnoszenie wprost poszczególnych działań do wskaźników. Zdaniem organu zostało wykazane, że zakup i instalacja linii przesiewowej za kwotę w wysokości 228 000.00 zł (po uwzględnieniu wcześniej nałożonej na ten wydatek korekty finansowej w wysokości 5%) nie mógł zostać uznany za wydatek poniesiony zgodnie z zasadami kwalifkowalności wydatków. Z punktu widzenia założeń realizacji projektu był bowiem wydatkiem niecelowym i zbędnym, dotyczącym środka trwałego, który nie był przez spółkę użytkowany i pozostał w stanie fabrycznie nowym, nosząc jedynie ślady działania czynników atmosferycznych. Tymczasem środki unijne jako środki publiczne powinny być wykorzystane należycie, a więc w sposób prowadzący do osiągnięcia celu projektu z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa wspólnotowego i krajowego, a także obowiązujących dla danego programu operacyjnego wytycznych i procedur. Stanowiły one znaczącą pomoc finansową dla spółki i w przypadku ich wykorzystania zgodnie z obowiązującymi zasadami kwalifikowalności wydatków, były pomocą bezzwrotną. Bez wątpienia zatem sposób ich wydatkowania podlegał szczególnym regulacjom i kontroli, a spółka zobowiązana była do dochowania należytej staranności w realizacji dofinansowanego przedsięwzięcia, zgodnie z założeniami i w zakresie ustalonym umowa o dofinansowanie. Niedopuszczalne było zatem aby wkład funduszy został wydatkowany na działania nieobjęte projektem lub takie, które nie prowadzą do realizacji zakładanego celu projektu. IZ RPO WD stwierdziła, że bezsprzecznie roboty budowlane związane z instalacją sita zostały zaplanowane w ramach projektu, a w konsekwencji należy uznać je za wydatki niekwalifikowane. Zapisy wniosku o dofinansowanie wyraźnie bowiem wskazują, że w ramach realizacji projektu zaplanowano roboty budowlane związane z wykonaniem fundamentu pod sito (II etap realizacji przedsięwzięcia), nie wyodrębniono natomiast z nich robót budowlanych niezbędnych do wykonania montażu kontenerów. Jak dalej wskazał organ, w ogłoszeniu o zamówieniu publicznym nie wyspecyfikowano robót budowlanych związanych z instalacją linii przesiewowej, jednak już w harmonogramie prac przyjętym w dniu podpisania umowy o dofinansowanie takie zadanie zostało wyodrębnione. W związku zaś z uznaniem niekwalifkowalności wydatków związanych z dostawą i montażem linii przesiewowej, wydatki poniesione na wykonanie robót budowlanych związanych z instalacją tego środka trwałego nie prowadzą do osiągnięcia zakładanego celu, to jest odzyskiwania odpadów komunalnych poprzez ich frakcjonowanie. Pozostają one zatem niezwiązane z celem projektu i zbędne z punktu widzenia realizacji przedsięwzięcia dofinansowanego ze środków EFRR. Dalej organ przedstawił sposób obliczenia stopnia niekwalifkowalności wydatków na roboty budowlane, opisał pojęcie nieprawidłowości oraz szkody. Wskazana wyżej decyzja IZ RPO WD została zaskarżona w całości przez spółkę. Rozstrzygnięciu temu zarzuciła: I) naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dn. 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z dn. 31 lipca 2006 r., s. 25 ze zm) w zw. z § 17 ust. 10 umowy o dofinansowanie Projektu, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że doszło po stronie spółki do zaprzestania działalności produkcyjnej jako przyczyny prowadzącej do zasadniczej modyfikacji projektu, mimo że prawidłowa interpretacja wskazanej przesłanki powinna prowadzić do wniosku odmiennego, to jest że nie doszło po stronie spółki do zaprzestania działalności produkcyjnej a tym samym - wykluczone pozostawało powstanie zasadniczej modyfikacji projektu, a w konsekwencji także - bezprzedmiotowe pozostawało sprawdzanie wpływu zaprzestania działalności produkcyjnej na charakter lub warunki realizacji operacji; II) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim IZ RPO WD za "bezcelowe" (s. 31 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) uznał uczynienie zadość żądaniu strony co do przeprowadzenia oczekiwanego przez nią dowodu i zwrócenie się do Ministra Rozwoju Regionalnego z zapytaniem, dotyczącym powstałej w toku postępowania rozbieżności interpretacyjnej - pomiędzy stanowiskiem organu a stanowiskiem strony - odnośnie sposobu rozumienia przesłanki "zaprzestania działalności produkcyjnej"', czym Zarząd Województwa Dolnośląskiego uchybił obowiązkom podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony a także zebrania i rozpatrzenia - w sposób wyczerpujący - całości materiału dowodowego, mimo że dowód, którego przeprowadzenia oczekiwała strona pozostawał dopuszczalny, istotny dla rozpatrzenia sprawy i mógł przyczynić się do jej wyjaśnienia, b) przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, to jest. utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji, podczas gdy stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał zastosowanie w sprawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 12a pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 67 u.f.p. w zw. z art. 60 pkt 6 u.f.p.) poprzez uchylenie decyzji z dn. 13 maja 2016 r. w całości i umorzenie postępowania administracyjnego. Podnosząc powyższe spółka wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu wydanej w pierwszej instancji; 2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz spółki. Skarżąca spółka podniosła, że okres realizacji projektu obejmował czas od dnia [...] grudnia 2009 r. do dnia [...] grudnia 2011 r., zaś kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie w dniu [...] kwietnia 2015 r. była kontrolą w okresie trwałości Projektu. Z uwagi na to, rolą organu we wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym pozostawało tym samym ustalenie, czy spółka dopuściła się naruszenia przepisu § 17 ust. 10 umowy o dofinansowanie Projektu, a ściślej - art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady w zakresie zachowania trwałości projektu. Dalej wskazała, że konsekwentnie i stanowczo sprzeciwia się stanowisku organu, jakoby nie została zachowana trwałość projektu, a przede wszystkim - kwestionuje prezentowaną przez organ interpretację pojęcia "zaprzestania działalności produkcyjną" w rozumieniu przepisu art. 57 Rozporządzenia nr 1083/2006. Organ dokonując bowiem analizy treści tej przesłanki ograniczył się jednie do zapisów dokumentu Ministerstwa Rozwoju Regionalnego pn. "Zagadnienie zachowania trwałości projektu współfinansowanego z funduszy europejskich" (marzec 2012 r.), z którego treści wynika jedynie to, że "zaprzestanie działalności produkcyjnej odnosi się do trwałego zaprzestania działań bezpośrednio z realizowanym projektem, co niekoniecznie oznacza zaprzestanie całej działalności produkcyjnej danej firmy lub instytucji publicznej. Zdaniem spółki organ wyprowadził wadliwy wniosek, że niemożność wykorzystywania linii przesiewowej, stanowiącej element sfinansowanego ze środków unijnych przedsięwzięcia w postaci punktu przeładunkowego odpadów w P. oznacza "zaprzestanie działalności produkcyjnej", mimo że sam punkt przeładunkowy nie zaprzestał działalności, a jego rola i wyposażenie wykracza daleko ponad linie przesiewowa. Tymczasem pod tym pojęciem należy rozumieć wyłącznie sytuacje, gdy: - dany podmiot zaprzestaje całej działalności produkcyjnej; albo - dany podmiot nie zaprzestaje wprawdzie całej działalności produkcyjnej, ale zaprzestaje jej w zakresie uniemożliwiającym realizację projektu jako całości. Jak dalej podniosła spółka nieprzypadkowe pozostaje rozróżnienie w prawodawstwie unijnym tak zwanej "zasadniczej modyfikacji", to jest: - zmiany charakteru własności elementu infrastruktury; oraz - zaprzestania działalności produkcyjnej. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy pozostawało uznanie za przyczynę "zasadniczej modyfikacji' także "zaprzestania części działalności produkcyjnej" w ramach realizowanego projektu - dano by temu wyraz wprost, analogicznie jak to uczyniono w przypadku przesłanki zbywania infrastruktury, zakupionej ze środków unijnych. Innymi słowy, o ile w przypadku zbycia wspomnianej infrastruktury nie ma znaczenia, czy i jaki miało to wpływ na realizację projektu jako całości, o tyle a contrario - w przypadku "zaprzestania działalności produkcyjnej" mowa już wyłącznie o całkowitym zaprzestaniu działalności produkcyjnej, to znaczy w stopniu który uniemożliwia realizację projektu jako całości. Jak dalej argumentowała spółka, skoro zatem niemożność wykorzystywania linii przesiewowej nie doprowadziła do zaprzestania działalności punktu przeładunkowego jako całości, nie może być w komentowanym stanie faktycznym mowy o "zaprzestaniu działalności produkcyjnej" w rozumieniu art. 57 ust. 1 Rozporządzenia Rady. Według spółki wystąpieniu "znaczącej modyfikacji" można by mówić jedynie w przypadku, gdyby zbyła ona linię przesiewową w okresie trwałości projektu. Jednocześnie obie przyczyny znaczącej modyfikacji powinny być interpretowane w sposób ścisły. Zatem wykładnia rozszerzająca zastosowana przez organ wobec spółki pozostaje niedopuszczalna. Następnie spółka podniosła, że treść dokumentu Ministra Rozwoju Regionalnego nie stanowi argumentu przemawiającego za stanowiskiem zajętym przez organ albowiem odnosi się ów dokument wyłącznie do kwestii zaprzestania całej działalności produkcyjnej danego podmiotu. Trafnie zresztą zostało w nim wskazane, że nie jest to warunek konieczny, aby mówić o zaprzestaniu działań bezpośrednio związanych z realizowanym projektem. Niemniej nie oznacza to, że pod wspomnianym pojęciem mieszczą się także przypadki zaprzestania działalności w pewnym tylko zakresie, w stopniu, który nie rzutuje na możliwość realizacji projektu jako całości. Spółka przywołała także treść dokumentu Ministerstwa Rozwoju Regionalnego pod nazwą: "Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007 - 2013. Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007-2013". Jak podniosła, nie ulega wątpliwości, że czynione w nim wskazówki dotyczące zagadnienia trwałości projektu znajdują zastosowanie dla oceny przesłanki "zaprzestania działalności produkcyjnej" także w niniejszej sprawie. W dokumencie tym wskazano, że zaprzestanie działalności produkcyjnej oznacza taki stan infrastruktury, który w czasie pięciu lat po zakończeniu realizacji projektu uniemożliwiałby właściwe z niej korzystanie oraz świadczenie usług transportowych. Wobec powyższego nie można było uznać, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przesłanki "zaprzestania działalności produkcyjnej" za spełnioną. Niewykorzystywanie linii przesiewowej nie wpłynęło bowiem na funkcjonowanie obiektu jako całości, zaś założony we wniosku o dofinansowanie wskaźnik rezultatu został osiągnięty na poziomie 94,44% w stosunku do wartości zadeklarowanych w umowie o dofinansowanie. W konsekwencji zaś, wobec braku przesłanki "zasadniczej modyfikacji" (przesłanka z lit. b) również rozważanie jej skutku, to jest sprawdzanie wpływu na charakter lub warunki realizacji operacji (przesłanka z lit. a) należało uznać za bezprzedmiotowe. Z uwagi zaś na to, że nie doszło do "zasadniczej modyfikacji" projektu, nie być mowy o naruszeniu § 17 ust. 10 zd. 2 umowy o dofinansowanie projektu, to jest zarzutu niepoinformowania Instytucji Zarządzającej o okolicznościach mogących powodować zasadniczą modyfikację projektu w rozumieniu przepisu art. 57 Rozporządzenia Rady. Spółka dalej wskazała, że w toku postępowania zasadnym pozostawało zwrócenie się zgodnie z kompetencjami Ministra Rozwoju Regionalnego, z pytaniem "Czy można uznać przesłankę "zaprzestania działalności produkcyjnej" w rozumieniu przepisu art. 57 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 za spełnioną w sytuacji, w której beneficjent projektu pn. "[...]" nie wykorzystuje sfinansowanej w ramach ww. projektu linii przesiewowej, co jednak nie wpływa na funkcjonowanie obiektu jako całości, tj. nie spowodowało zaprzestania funkcjonowania punktu przeładunkowego odpadów, ani tym bardziej - nie spowodowało zaprzestania działalności prowadzonej przez beneficjenta, zaś założony we wniosku o dofinansowanie wskaźnik rezultatu został osiągnięty na poziomie 94,44% w stosunku do wartości zadeklarowanych w umowie o dofinansowanie?" Zdaniem spółki, udzielenie odpowiedzi przez Ministra na tak postawiony problem miało istotne znaczenie dla wyniku sprawy, w szczególności w zakresie zasadności nałożenia na spółkę korekty. Pomimo tego IZ RPO WD uznała a priori za "bezcelowe" przeprowadzenie tej czynności procesowej, czym, zdaniem spółki, dopuściła się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. W konsekwencji zaś organ naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna albowiem doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. W szczególności Sąd podzielił zapatrywanie wyrażone w skardze w zakresie dokonanej przez organ błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania stanowiącego zasadniczą materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepisu art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z dn. 31 lipca 2006 r., s. 25 z późn. zm.; dalej przywoływane jako "rozporządzenie nr 1083/2006") w związku z § 17 ust. 10 umowy o dofinansowanie projektu obligującym stronę skarżącą do zachowania trwałości dofinansowanego na mocy umowy projektu. Zgodnie z przepisem art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 – definiującego trwałość operacji - państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, aby operacja obejmująca inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne zachowała wkład funduszy wyłącznie jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. Jak należy wnosić bezpośrednio z brzmienia cytowanego przepisu dla uznania trwałości operacji – w terminie pięciu lat od jej zakończenia – wymagane jest by dany projekt (operacja) nie został poddany "zasadniczej modyfikacji". Tym samym przyjąć trzeba, że legislator unijny dopuszcza możliwość modyfikacji projektu dofinansowanego, z tym że nie może ona mieć charakteru "zasadniczego". "Niezasadnicza" modyfikacja nie wywoła skutków prawnych w sferze trwałości projektu, czyli nie dojdzie z tego tytułu do obowiązku zwrotu otrzymanego na realizację projektu dofinansowania. Dla oceny, czy modyfikacja ma charakter zasadniczy decydujące jest w pierwszym rzędzie ustalenie, czy wynika ona ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury, czy też z zaprzestania działalności produkcyjnej. Konstrukcja przepisu art. 57 ust. 1 jest jednak zbudowana w sposób złożony i warunkowo. Po takim bowiem ustaleniu, że spełniony jest jeden z tych dwóch wymienionych fragmentów hipotezy analizowanej normy prawa unijnego – konieczne jest dalsze ustalenie, a mianowicie czy owa istniejąca "zmiana charakteru własności elementu infrastruktury" albo stwierdzone "zaprzestanie działalności produkcyjnej" – ma wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powoduje uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. Musi zatem zachodzić związek przyczyno-skutkowy między "zmianą charakteru własności elementu infrastruktury" albo "zaprzestaniem działalności produkcyjnej" a uzyskaniem wskutek któregoś z tych zdarzeń nieuzasadnionej korzyści tudzież wpływu na charakter lub warunki realizacji operacji. Jak wynika z ustaleń poczynionych w rozpatrywanej sprawie przez organ – przyjęto, że w przypadku spornego projektu zaistniał przypadek zaprzestania działalności produkcyjnej, przy czym powołując się na wyjaśnienia zawarte przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego w dokumencie zatytułowanym "Zagadnienie zachowania trwałości projektu współfinansowanego z funduszy europejskich", wydanym w marcu 2012 r. wskazano, że w kontekście zachowania trwałości projektu zaprzestanie działalności produkcyjnej odnosi się do trwałego przerwania działań bezpośrednio związanych z realizowanym projektem – jednak niekoniecznie oznacza to zaprzestanie całej działalności produkcyjnej danej firmy lub instytucji publicznej. Tym samym w toku postępowania organ przyjął, że niezależnie od faktu, że sam punkt przeładunkowy odpadów nie zaprzestał całej działalności produkcyjnej, to jednak niezaprzeczalnym faktem jest, że działania związane z działalnością produkcyjną linii przesiewającej nie tylko zostały trwale przerwane, lecz nigdy nie zostały rozpoczęte, jak również nigdy nie będą mogły być realizowane. Brak zatem możliwości użytkowania sita przez stronę skarżącą do założonych przez nią na etapie realizacji projektu celów, stanowi w ocenie organu zaprzestanie działalności produkcyjnej. A zdaniem organu – okolicznościom znamionującym modyfikację znaczącą projektu wynikającej z "zaprzestania działalności produkcyjnej" (rozumianej jako przyczyna) należy przypisać także mającej walor skutku - "zmianę charakteru projektu". W przekonaniu bowiem organu - celem realizowanego projektu był przeładunek odpadów dowożonych do prowadzonego przez stronę skarżącą, a także frakcjonowanie tych odpadów na trzy grupy, co miało umożliwić maksymalne wykorzystanie frakcji mineralnej, frakcji ulegającej biodegradacji oraz zmniejszyć zapotrzebowanie na transport odpadów do innego miejsca unieszkodliwiania odpadów. W związku z brakiem możliwości korzystania z linii przesiewowej (sita), beneficjent nie rozpoczął prowadzenia zakładanej w związku z realizacją projektu działalności polegającej na sortowaniu odpadów. W ocenie organu odwoławczego niespełnienie zakładanego celu realizacji projektu jest zmianą działania zaplanowanego w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia, co stanowi o zmianie charakteru operacji. Sąd wszakże przychyla się do poglądu wyrażonego w skardze, że wyrażenie "zaprzestanie działalności produkcyjnej" należy rozumieć przede wszystkim jako przypadek, w którym dochodzi do zaprzestania całej działalności produkcyjnej przez beneficjenta, ewentualnie o sytuację gdy beneficjent jakkolwiek generalnie prowadzi nadal działalność produkcyjną, lecz zaprzestaje jej w takiej części, która uniemożliwia realizację dofinansowanego projektu jako całości. Wszak nie zastrzeżono w art. 57 ust. 1, że zaprzestanie działalności produkcyjnej może dotyczyć także tylko jej części, tak jak uczyniono to przy pierwszym przypadku wystąpienia "zasadniczej modyfikacji" – to jest przy wystąpieniu "zmiany charakteru własności elementu infrastruktury", w której mowa jest o "elemencie" infrastruktury, czyli jednostkowym, wchodzącym w skład, jako część infrastruktury, a nie rozumianym jako całość, ogół wszystkich składników. Zgodzić się więc należy ze stroną skarżącą, że zaprzestanie działalności w pewnym tylko fragmencie, w stopniu, który nie rzutuje na możliwość realizacji projektu jako całości (albo przynajmniej w znacznym rozmiarze), nie oznacza "zaprzestania działalności produkcyjnej" w ujęciu art. 57 rozporządzenia nr 1083/2006. Godzi się podkreślić, że z definicji terminu "operacja" w komentowanym akcie prawnym (w art. 2 pkt 3) wynika, iż jest to projekt wybrany przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym, zgodnie z ustanowionymi kryteriami, i realizowany przez beneficjenta, pozwalający na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja. Nie można zatem abstrahować przy ocenie danego przypadku od uwzględnienia kwestii, jaki konkretnie projekt (operacja) podlegał dofinansowaniu – pojmowany jako spójna całość, opisany we wniosku o dofinansowanie i będący integralną częścią zawartej umowy o dofinansowanie. Należy też odróżnić zagadnienie braku sprostania wymogowi zachowania trwałości projektu przez beneficjenta od wypadków podważania przez instytucję zarządzającą kwalifikowalności poniesionych przez beneficjenta wydatków. Są to inne podstawy faktyczne i materialnoprawne do żądania zwrotu środków. Jak wynika w sprawie z postanowienia § 26 umowy, wniosek złożony przez stronę skarżącą z dnia [...] czerwca 2010 r., stanowiący integralną część umowy, dotyczył przedsięwzięcia nazwanego "[...]". Z analizy treści wniosku wynika, że projekt ten składał się z dwóch etapów a jego przedmiotem była budowa stacji przeładunkowej odpadów komunalnych wraz z zakupem niezbędnego wyposażenia. Dostawa i montaż sita były jedynie jego elementem. Ani organ, ani uprzednio kontrolujący, nie zaprzeczyli przy tym twierdzeniom strony skarżącej, że niemożność wykorzystywania linii przesiewowej (sita) w projekcie nie doprowadziła do zaprzestania działalności punktu przeładunkowego odpadów jako całości, który nadal funkcjonuje w sposób niezakłócony, a co istotne, organ nie zakwestionował, że wskaźnik rezultatu tegoż przedsięwzięcia założony we wniosku o dofinansowanie został osiągnięty na poziomie 94,44% w stosunku do wartości zadeklarowanych w umowie o dofinansowanie. Trzeba skonstatować, że osiągnięcie wskaźnika rezultatu nie było przedmiotem pogłębionej analizy przez Instytucję Zarządzającą, co stanowi naruszenie prawa natury procesowej, powinnością organu jest bowiem wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy według zasad określonych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem, wbrew przekonaniu IZ RPO WD – ustalenie wskaźnika rezultatu i/lub produktu jest istotne jeśli zważyć, na co zresztą zwróciła uwagę także IZ RPO WD - że zaprzestanie działalności produkcyjnej odnosi się do trwałego przerwania działań bezpośrednio związanych z projektem, o czym mowa w dokumencie przywoływanym w zaskarżonej decyzji wydanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego "Zagadnienie zachowania trwałości projektu współfinansowanego z funduszy europejskich". Należałoby zatem odpowiedzieć na pytanie, czy i na ile niefunkcjonowanie linii przesiewowej (sita) pozostaje w bezpośrednim związku z dofinansowanym projektem skoro wskaźnik rezultatu całej dofinansowanej inwestycji utrzymuje się na poziomie 94,44%? Zdaniem Sądu, generalnie ujmując, znikomy, tudzież niewielki udział procentowy niezrealizowania projektu w stosunku do całości nie może być poczytany za spełnienie przesłanki "zaprzestania działalności produkcyjnej", a w konsekwencji nie może być uznany za znaczącą jego modyfikację. Trzeba przyjąć, że właśnie ocenie, czy wystąpiła znacząca modyfikacja ma służyć zbadanie stopnia wykonalności projektu za pomocą wskaźników realizacji operacji (projektu). Ustalenie bowiem, czy wystąpiła w indywidualnej sprawie (jako kolejna przesłanka) zmiana charakteru lub warunków realizacji projektu (operacji) dokonuje się za pomocą między innymi stopnia osiągania zakładanych wskaźników realizacji projektu (wskaźników rezultatu lub produktu). W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że "wskaźniki produktu i rezultatu odnoszą się wyłącznie do działań najważniejszych, a nie wszystkich". Nie sposób nie zauważyć na tle tego sformułowania, że w rzeczy samej zasadniczym i najważniejszym działaniem oraz celem operacji nie było zamontowanie sita, lecz zorganizowanie trwale działającego punktu przeładunkowego odpadów. Nie znajduje więc racjonalnego uzasadnienia daleko idące pomniejszenie znaczenia przez IZ RPO WD osiągniętych przez stronę skarżącą wskaźników realizacji projektu dla oceny spornej kwestii jaką jest ustalenie, czy doszło do naruszenia trwałości projektu i czy cel projektu został osiągnięty. W rozpatrywanej sprawie nadto, nie został w wystarczającym stopniu wyjaśniony także kolejny wątek sprawy, a mianowicie ten, że w czasie między złożeniem wniosku i podpisania umowy, zakończeniem finansowym oraz rzeczowym inwestycji oraz kontrolą i wdrożeniem w jej wyniku postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków doszło do zmiany stanu prawnego sprawy w zakresie dotyczącym możliwości wykorzystania spornego sita. Ustawa bowiem z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., nr 152, poz. 897; art. 9e) wprowadziła obowiązek kierowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych do regionalnych stacji przetwarzania odpadów, które zostały powołane w odrębnym trybie w połowie 2012 roku w ramach Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, na które to okoliczności spółka skarżąca wpływu nie miała i które nie dały się przewidzieć, jak utrzymuje, na etapie składania wniosku jak i realizacji inwestycji. Organ winien był rozważyć, czy i w jakim stopniu zmiana stanu prawnego w czasie kilku lat realizowania projektu mogła wpłynąć na założenia technologiczne projektu w spornej kwestii linii przesiewowej, a tym samym nie rozważył tych okoliczności w kontekście naruszenia zasady trwałości, analogicznie jak to się dzieje w razie wystąpienia przypadków siły wyższej. W ocenie Sądu czynniki, na które beneficjent nie ma wpływu i które nie zostały przez niego zawinione nie powinny rzutować negatywnie na ocenę zachowania przez niego trwałości projektu. Z podanych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku (pkt I), uchylając wydane w obu instancjach decyzje – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwana dalej "p.p.s.a."). O kosztach postępowania (pkt II) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 6 i § 14 ust. 1 pkt 1a) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800). Prowadząc ponownie postępowanie organ – rozważając wnikliwie problematykę, czy naruszono zasadę trwałości operacji w kontekście przesłanek zaprzestania działalności produkcyjnej, zmiany charakteru operacji - uwzględni ocenę prawną wyrażoną w przytoczonych motywach.