III SA/Wr 138/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Z G na postanowienie W D z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazania zgodnie z właściwością miejscową podania w sprawie wydania dowodu osobistego oddala skargę. Postanowieniem [...] z dnia [...] roku W D, po rozpatrzeniu zażalenia Pana Z G, zwanego dalej skarżącym - utrzymał w mocy postanowienie B G i M L S nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., w sprawie przekazania, w trybie art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, wniosku skarżącego o wydanie dowodu osobistego - P M G. W swym rozstrzygnięciu W D powołał się na treść art. 45 ust 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym dowód osobisty wydaje właściwy organ gminy, przy czym właściwość miejscową tego organu ustala się według miejsca pobytu stałego osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego, a w razie braku takiego miejsca - według ostatniego miejsca pobytu stałego tej osoby (ust. 2). Po stwierdzeniu iż ostatnim miejscem zameldowania skarżącego na pobyt stały jest G., B G i M L S, zdaniem organu II instancji, słusznie przekazał przedmiotowe podanie do rozpatrzenia zgodnie z właściwością miejscową przez P M G. W dalszej części uzasadnienia organ administracji stwierdził, że mimo nie powołania się przez B G i M L S w postanowieniu na przepis prawa materialnego, jakim w przedmiotowym postępowaniu jest zapis art. 45 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, to jednak z treści uzasadnienia wynika, że zostało ono wydane zgodnie z tym przepisem, stąd uchybienie to nie wpłynęło na sposób załatwienia sprawy. Zwrócił również uwagę, że forma, w jakiej żądanie wydania dowodu osobistego zostało wniesione do organu I instancji, nie może skutkować uzyskaniem nowego dokumentu tożsamości przez skarżącego. Otrzymanie dowodu osobistego przez obywatela polskiego jest bowiem możliwe dopiero po spełnieniu określonych wymogów prawnych. W wyjaśnił, że w przypadku skarżącego będzie to Wydział Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta w G, a nie U G i M L S, bowiem właściwość organu do wydania dowodu osobistego ustala się nie według miejsca urodzenia, lecz według ostatniego miejsca pobytu stałego osoby ubiegającej się o wydanie tego dokumentu. W odniósł się także do kwestii wymeldowania skarżącego – jako małoletniego - ze wsi B po śmierci rodziców, co miało miejsce w roku 1954, stwierdzając, "że ta sprawa również została już wyjaśniona skarżącemu, albowiem po śmierci rodziców został on umieszczony w domu dziecka, o czym sam pisał w swojej korespondencji. Ponieważ rodzice zmarli, nie mogli dopełnić obowiązku wymeldowania skarżącego z B nr [...]. Jednakże zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust 3 - 5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do § 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. l i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. u nr 54 z 1934 r., poz. 489 z późn. zm.) - zmiana miejsca zamieszkania następuje przez rzeczywiste zamieszkanie w obrębie innej gminy, wobec czego po zamieszkaniu w domu dziecka skarżący był meldowany w gminach, na terenie których znajdowały się placówki, w których przebywał. Ostatnim miejscem zamieszkania w domu dziecka był ówczesny Państwowy Dom Dziecka w P". Organ II instancji zwrócił też uwagę, że po uzyskaniu pełnoletniości i usamodzielnieniu się, skarżący sam dopełniał obowiązku meldunkowego w gminach, na terenie których mieszkał (ostatnio w G) oraz wyjaśnił zarazem, nie ma prawnej możliwości otrzymania przez skarżącego dowodu osobistego wystawionego przez B G i M L S, o ile nie zamieszka i nie zamelduje się obecnie na terenie gminy L S. Na powyższe orzeczenie organu II instancji skarżący wniósł skargę, w której domaga się "uchylenia zaskarżonego postanowienia, nakazania wydania poświadczenia zameldowania od dnia [...] lutego 1948 roku we wsi B oraz zasądzenia kosztów postępowania od organu administracji publicznej". Skarżący utrzymuje, że po śmierci rodziców w 1954 r. nadal jest zameldowany we wsi B, powiat L S, wraz z rodzicami i młodszym rodzeństwem, gdyż, jak twierdzi, od tamtego czasu nie zostało wszczęte żadne postępowanie administracyjne o wymeldowanie skarżącego i jego matki z wymienionej miejscowości. Jak wynika z treści skargi, ojciec skarżącego został wymeldowany w decyzją B L S w dniu [...] roku. Według skarżącego w 2008 roku utracił prawo do jakiegokolwiek lokalu oraz stałe zameldowanie w G. i w związku z tym zwrócił się do B L S "o wyjaśnienie w jaki sposób ma wyrobić sobie dowód osobisty zgodnie z miejscem stałego zameldowania we wsi B od [...] lutego 1948 roku, to jest od dnia jego urodzenia". Autor skargi uznał przekazanie jego wniosku o wydanie dowodu osobistego do P M G za działanie bezprawne, albowiem zgodnie z obowiązującym prawem, każdy może sam wymeldować się z dowolnego miejsca lub po wszczęciu postępowania na czyjś wniosek lub z urzędu. Z uwagi na fakt, iż takiego postępowania nie wszczęto, to ostatnim miejscem stałego zameldowania skarżącego była wieś B. Podkreślił nadto, że nie ma obowiązku stałego tam pobytu. Skarżący poruszył również kwestię umieszczenia go w Państwowym Domu Dziecka. Stwierdził, że W i podległe mu służby nie są w stanie udzielić mu informacji kiedy i na jakiej podstawie prawnej został umieszczony w domu dziecka oraz został pozbawiony prawa dziedziczenia gospodarstwa ogrodniczego po ojcu, weteranie wojennym. W odpowiedzi na skargę W D wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2009 roku skarżący przywołał ponownie zarzuty wobec organów administracji publicznej, argumentując jak w uzasadnieniu skargi, a nadto podniósł, że P M G wydał mu dowód bez adresu zameldowania, jako że nie posiada żadnego tytułu prawnego do jakiegokolwiek lokalu na terenie G. Wskazał również, choć wobec jego ojca wszczęto z urzędu i przeprowadzono postępowanie administracyjne w spawie wymeldowania, to nie uczyniono tego wobec matki. Oświadczył też, iż nie ma obowiązku przebywania pod adresem stałego zameldowania. Na poparcie swoich twierdzeń, skarżący załączył kserokopię "poświadczenia zameldowania", z którego wynika, iż matka skarżącego zameldowana była we wsi B nr [...] do dnia [...] roku i brak jest daty wymeldowania. Dołączył również kserokopię aktualnie wydanego skarżącemu dowodu osobistego serii [...] Nr [...], ważnego do [...] roku, w którym organ wydający – P M G - zawarł informację o braku adresu zameldowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z § 2 art. 3 p.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, niektóre postanowienia, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd orzeka także w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto orzeka w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na bezczynność organów w sprawach wydawania decyzji, postanowień i innych czynności. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach, o czym stanowi § 3 art. 3 wskazanej ustawy proceduralnej. Kontrola sądowoadmionistracyjna polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu, decyzji tudzież postanowień administracyjnych etc., z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie Wojewody D. jest zgodne z prawem. Przy tym podkreślić na wstępie wypada, iż tylko to orzeczenie mogło być wyłącznie przedmiotem oceny Sądu, gdyż, po pierwsze - sąd administracyjny nie zastępuje organów administracyjnych w merytorycznym załatwianiu spraw z zakresu administracji publicznej, nie prowadzi postępowania wyjaśniająco-dowodowego, kontroluje jedynie w przepisanym przez p.p.s.a. trybie wydane przez nie orzeczenia i w tym zakresie, w jakim rozstrzygają one sprawę, w granicach tej sprawy, po drugie - kognicja sądów administracyjnych, o czym mowa w powołanym wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a. nie obejmuje zagadnień związanych z problematyką dziedziczenia, czy ustalania prawa własności - tego rodzaju sprawy rozpoznawane są przez sądy powszechne (cywilne) a nie administracyjne. Ponadto godzi się także zauważyć, że unormowania prawne dotyczące kwestii związanych z zameldowaniem, wymeldowaniem oraz dowodami osobistymi (aktualnie ustawa z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych; j.t. Dz.U.2006, Nr 139, poz. 993 ze zm.; zwana dalej ustawą) mają na celu jedynie zapewnienie zgodności między stanem faktycznym a zapisami w ewidencji ludności, które powinny rejestrować i odzwierciedlać zmiany miejsc pobytu. Z tych też względów nałożono na osoby podlegające obowiązkowi meldunkowemu powinność dokonywania czynności służących rejestracji miejsca pobytu, a organom meldunkowym przyznano uprawnienia do wydawania rozstrzygnięć mających zastępować takie czynności (gdy nie podejmie ich osoba zobowiązana) właśnie dla uzyskania zgodności między ewidencją a istniejącym stanem rzeczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2003 r., V SA 3657/02, Wspólnota 2004, Nr 8). Sprawy meldunkowe należące do kategorii zagadnień ze sfery prawa administracyjnego służą tym samym wyłącznie rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego i nie mają wobec tego żadnego związku z ustaleniem uprawnień (prawa) do lokalu, nieruchomości, czy też z ewentualnymi roszczeniami majątkowymi. Analogicznie nie pozostają w takim związku dowody osobiste, które służą potwierdzeniu tożsamości osób i obywatelstwa polskiego. W powyższym świetle, rozpatrzenie wniesionej skargi wymagało dokonania wyłącznie oceny, czy organ II instancji prawidłowo postąpił utrzymując w mocy postanowienie B G i M L S o przekazaniu do organu właściwego miejscowo, tj. P M G, wniosku o wydanie dowodu osobistego, powołując się na treść art. 45 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W tej materii trzeba wskazać, że na podstawie art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zasady ustalania właściwości miejscowej organów administracji publicznej określa kodeks postępowania administracyjnego w art. 21. Stosownie do art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w innych sprawach niż określone w pkt 1 i 2 - według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. W doktrynie i orzecznictwie podnosi się, że art. 21 nie ma zastosowania wówczas, gdy przepisy szczególne zawierają postanowienia określające kryteria (zasady) ustalania właściwości miejscowej (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska i A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Bibliografia postępowania administracyjnego za lata 1927-2005", Zakamycze 2005, str. 193). W rozpatrywanym przypadku, w zakresie załatwiania spraw o wydawanie dowodów osobistych, uregulowania szczególne określające właściwość miejscową organów, zawarte są w powołanej wyżej ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a wobec tego przepisów art. 21 k.p.a. nie stosuje się. W świetle art. 45 ust. 1 ustawy organem właściwym do wydania dowodu osobistego jest organ gminy. Według ust. 2 tego artykułu - właściwość miejscową organu, o którym mowa w ust. 1, ustala się według miejsca pobytu stałego osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego, a w razie braku takiego miejsca - według ostatniego miejsca pobytu stałego tej osoby. Jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej organu w sposób wskazany w ust. 2, dowód osobisty wydaje organ gminy właściwy dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m. st. Warszawie (ust.3). Jak wnosić należy z treści tych przepisów, właściwość miejscowa organu w zakresie wydawania dowodów osobistych została ewidentnie przypisana organowi gminy ze względu na miejsce pobytu stałego osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego. Według art. 6 ust. 1 ustawy - pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że o charakterze pobytu w określonej miejscowości decyduje zamiar osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu, jednakże w razie wątpliwości co do charakteru pobytu organ administracji państwowej nie może ograniczyć się do bezkrytycznego przyjęcia oświadczenia woli takiej osoby co do jej zamiaru. O ocenie charakteru pobytu decyduje bowiem nie tylko werbalna treść oświadczenia woli, lecz również okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 10.03.1981 r., sygn. akt SA 314/81, ONSA 1981/1/24). W ocenie Sądu, w omawianym przypadku, wyrażenie z ust. 2 art. 45 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, że właściwość miejscową organu ustala się "według miejsca pobytu stałego osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego" oraz sformułowania – "organ gminy właściwy ze względu na miejsce pobytu stałego wnioskodawcy", "organ gminy właściwy ze względu na miejsce pobytu czasowego", o których mowa w przytoczonych wyżej przepisach rozporządzeń wykonawczych – należy generalnie w pierwszym rzędzie odnosić do miejsca zameldowania wnioskodawcy na dany pobyt - stały lub czasowy, chyba że strona w ogóle nie ma zameldowania lub zachodzi ewidentna, potwierdzona okolicznościami faktycznymi rozbieżność między ujawnionym w ewidencji adresem zameldowania na pobyt stały a faktycznym miejscem pobytu stałego. Z faktu posiadania zameldowania bowiem wynika domniemanie, że dana osoba przebywa w miejscu wskazanym jako adres zameldowania. Rozumowanie takie znajduje oparcie w analizie i celu regulacji zawartych w ustawie o ewidencji ludności i dowodów osobistych, która mają zapewnić zgodność między ewidencją a istniejącym stanem w zakresie rzeczywistego pobytu osób. Tenże akt prawny nakłada przecież na osoby obowiązek meldunkowy, który w szczególności polega na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego i czasowego oraz wymeldowaniu się z miejsca pobytu stałego i czasowego, przy spełnieniu przesłanek wskazanych w ustawie (artykuły 4, 10, 15 ust.1). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia. Nadto, w dowodzie osobistym, zamieszcza się między innymi (art. 37 ust. 1 pkt 4 ustawy) adres miejsca zameldowania na pobyt stały, a w razie jego braku zameldowania na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; w przypadku braku zameldowania na pobyt stały albo pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące danych o adresie nie zamieszcza się. Jednakże, gdy osoba nie ma zameldowania na pobyt stały lub mając takie zameldowanie wykaże, że jej faktyczny pobyt stały koncentruje się w innym miejscu – decyduje dla ustalenia właściwości miejscowej, zgodnie z literą ustawy, faktyczne miejsce jej pobytu stałego w przytoczonym wyżej rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy, bez względu na adres zameldowania. Jak bezsprzecznie ustalił organ odwoławczy i jak wynika z lektury akt sprawy, do dnia [...] r. skarżący był zameldowany na pobyt stały w G, skąd się wymeldował, w czasie zaś od złożenia wniosku ([...] r.) do dnia wydania zaskarżonego postanowienia (tzn. [...] r.) nie był nigdzie zameldowany na pobyt stały ani czasowy, faktycznie nie przebywał i nie zamieszkał na terenie Gminy L S, a jak oświadczał w toku postępowania, w piśmie z dnia [...] r., cyt. – "nie ma zamiaru gdzieś mieszkać na stałe". W świetle tych okoliczności faktycznych zasadnie organ uznał, że przesłanki z art. 45 ust. 1 ustawy do przyjęcia właściwości miejscowej organu według ostatniego miejsca pobytu stałego są spełnione, skarżący bowiem, jak ustalono i sam w istocie deklarował, nie miał miejsca pobytu stałego w ujęciu art. 6 ust.1 ustawy. Za miejsce takie nie może natomiast być uznany na gruncie przytoczonych regulacji adres stałego zameldowania z daty urodzenia wnioskodawcy, jak trafnie wyjaśnił organ II instancji. Na tle brzmienia art. 45 ust.1 ustawy, dla oceny prawidłowości zaskarżonego orzeczenia nie mają także znaczenia prawnego przeszłe zdarzenia opisane w skardze, dotyczące okoliczności zameldowania czy wymeldowania rodziców skarżącego i umieszczenia w placówce opiekuńczej. W tym stanie rzeczy, skoro stwierdzono brak miejsca pobytu stałego – należało wniosek o wydanie dowodu osobistego przekazać do P M G, jako organu właściwego miejscowo według ostatniego znanego miejsca pobytu stałego skarżącego, zgodnie z przepisem art. 45 ust.1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w związku z art. 65 § 1 zadanie pierwsze k.p.a. Z podanych względów - na mocy art. 151 p.p.s.a. - wniesiona skarga podlegała oddaleniu.