III SA/Wr 140/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi W. H. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 17 lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia 14 grudnia 2004 r. nr [...] znak [...]; II. orzeka, że decyzje wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu. Decyzją z dnia 17.02.2005 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - po rozpatrzeniu odwołania W. H. - utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z 14 grudnia 2004 r. znak [...] nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu u W. H. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył, iż W. H. pracował kolejno: - od 04.07.1956 r. do 31.12.1962 r. w Zakładach Bieli Cynkowej w O. jako ślusarz, - od 14.01.1963 r. do 31.08.1974 r. w J. Zakładach Samochodowych jako spawacz, - od 02.09.1974 r. do 31.10.1977 r. we W. Przedsiębiorstwie Instalacji Przemysłowych jako monter spawacz, - od 02.11.1977 r. do 30.03.1978 r. we W. Przedsiębiorstwie Budownictwa Przemysłowego jako monter zbrojarz, - od 0l. 04.1978 r. do 17.04.1981 r. w Przedsiębiorstwie Budownictwa Hydrotechnicznego we W. jako spawacz, - od 17.06.1981 r. do 11.06.1985 r. w Wydziale Komunikacji w O. jako kierowca taksówki, - od 17.06.1985 r. do 02.10.1992 r. prowadził działalność gospodarczą - ślusarstwo w G., - od 06.10.1992 r. do 05.10.1993 r. przebywał na zasiłku dla bezrobotnych, - od 15.05.1994 r. do 11.1999 r. w zakładzie Wytwarzania Części Zamiennych S.C. w O. jako ślusarz tłoczarz, - od 19.11.1999 r. przebywa na emeryturze. Relacjonując następnie przebieg postępowania w sprawie organ II instancji wskazał, że zainteresowany był badany po raz pierwszy w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. w dniu 05.01.2000 r., gdzie stwierdzono "Obustronny niedosłuch typu odbiorczego, stopień uszkodzenia słuchu nie daje podstawy do rozpoznania choroby zawodowej". W wyniku zaś wniosku zainteresowanego w trybie § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych zainteresowany skierowany został na badania do Instytutu Medycyny Pracy w S., który w datowanym na dzień 26.05.2000 r. orzeczeniu lekarskim orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, iż "przeprowadzona diagnostyka audiologiczna (audiometria tonalna, impedancyjna) wykazała niedosłuch obustronnie typu odbiorczego. Średnie ubytki słuchu po odliczeniu poprawki na wiek wynoszą dla UP - 18 dB, dla UL - 23 dB. Wielkość ubytków słuchu nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu". Na tej podstawie i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. dnia 20.09.2000 r. wydał decyzję nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u W. H. choroby zawodowej narządu słuchu, która po rozpoznaniu wniesionego przez stronę odwołania została utrzymana w mocy przez D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. w dniu 21.11.2000 r. (decyzja nr [...]). Oba te rozstrzygnięcia zostały jednak uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu - z dnia 08.12.2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2908/2000. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż "brak jest podstaw prawnych do tego ażeby z prawnego pojęcia choroby zawodowej eliminować: "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu". W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. skierował W. H. ponownie na badania do D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. celem wydania orzeczenia lekarskiego uwzględniającego wytyczne zawarte we wskazanym wyroku. Dnia 18.05.2004 r. D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. w orzeczeniu lekarskim nr [...] uznał brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Wymieniona placówka I stopnia diagnostycznego rozpoznała cyt: "obustronny niedosłuch czuciowo-zmysłowy w stopniu nie uzasadniającym rozpoznanie choroby zawodowej narządu słuchu. Brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu - poz. 15. (...). Z wywiadu zawodowego wynika, że p. W. H. przepracował w zawodach: ślusarz, spawacz, monter-spawacz, monter-zbrojarz, zbrójarz-spawacz, ślusarz-tłoczarz w narażeniu na hałas od 1956r. - 1999 r. - ogółem 32 lata. W latach 1963 - 1974 (tj. 12 lat) pracując na stanowisku spawacza w J. Zakładach Samochodowych wobec braku pomiarów czynników szkodliwych, wydana jest opinia pracodawcy, że "okresowo mógł być narażony na nadmierny hałas". W zakładzie pracy, gdzie pracował p. W. H. ostatnie ponad 5 lat (tj. do przejścia na emeryturę w 1999 r.) Wytwarzanie Części Zamiennych s. c. w O. na stanowisku ślusarza-tłoczarza potwierdzono narażenie na hałas patogenny (przekroczenie NDN hałasu - 88 dB wyłącznie w jednym bad. w 1996 r.) W pozostałych latach nie pracował w narażeniu na hałas patogenny. Ponownie badany w tutejszym Ośrodku w dn. 02.04.2004 r. zgłasza skargi na niedosłuch obustronny postępujący od 1965/1970 oraz szumy uszne. Badaniem laryngologiczno-audiometrycznym uzupełnionym o badanie akumetryczne (próby stroikowe), badanie audiometrią tonalną i impedancyjną rozpoznano jw. Porównanie wyników badań pozwala stwierdzić, że od 1998 r. nie ma progresji zmian słuchu w zapisie audiometrycznym. Brak wcześniejszych badań, w szczególności sprzed okresu narażenia. Stwierdzony ubytek słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych. Jest to objaw zwany niedosłuchem audiometrycznym, który nie wywołuje zaburzeń zrozumiałości mowy potocznej. Przyjęcie poglądu Sądu, by nie brać pod uwagę stopnia uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu jest nieuzasadnione z punktu widzenia lekarskiego z uwagi na obowiązujące w audiologii wyżej przytoczone zasady. Zasady te określają granicę, powyżej której ubytek słuchu rozumiany jako choroba zakłócająca prawidłową czynność narządu słuchu z jej konsekwencjami zdrowotnymi i społecznymi. Problematyczne jest też narażenie na hałas ponadnormatywny w latach 1963 - 1974 - 12 lat. Jedynie potwierdzone narażenie to przekroczenie NDN hałasu w 1996 r. Zważyć należy, że od zatrudnienia w ekspozycji na hałas minęło ponad 8 lat. Biorąc pod uwagę wyniki badań pacjenta, dane o narażeniu zawodowym i czas jaki minął od ustania ekspozycji na hałas, wiedzę lekarską (w tym skutki narażenia na hałas ponadnormatywny dotyczące narządu słuchu z uwzględnieniem zasad audiologii) orzeczono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu". Jak podał dalej organ II instancji - w trybie odwoławczym zainteresowany został skierowany na badania do Instytutu Medycyny Pracy w Ł., który w dacie 28.10.2004 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania przedmiotowej choroby zawodowej - rozpoznając jedynie "obustronny ubytek słuchu typu odbiorczego małego stopnia", uzasadniając podjęte stanowisko tym, iż "jakkolwiek dochodzenie epidemiologiczne częściowo potwierdza, że badany narażony był na działanie hałasu > NDN na stanowiskach pracy ślusarza, spawacza, montera-spawacza, montera zbrojarza, zbrojarza-spawacza, ślusarza-tłoczarza stwierdzone zmiany w narządzie słuchu nie wykazują klinicznych cech uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem. Ubytek słuchu nie upośledza bowiem społecznej wydolności słuchu - średnia arytmetyczna ubytku słuchu w częstotliwościach 1000, 2000 i 4000 Hz wynosi 15 dB (ucho lewe) - 23 dB (ucho prawe), ani nie przedstawia charakterystycznych dla przewlekłego urazu akustycznego załamków audiometrycznych przy 4000 Hz. Analizując dane oceny środowiskowej wątpliwości budzić może narażenie na hałas ponadnormatywny w latach 1963 - 1974. (...)". Na podstawie w/w orzeczeń lekarskich Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. dnia 14.12.2004 r. wydał decyzję znak [...] nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w postaci zawodowego uszkodzenia słuchu u W. H. Odnosząc się do złożonego przez W. H. odwołania od podjętego kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. zważył, że do stwierdzenia choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Sanitarną muszą być spełnione jednocześnie, jak to wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, dwa warunki: 1. choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2. choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. Odnosząc się do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie dokumentującego przebieg zatrudnienia i warunki środowiska pracy organ II instancji przyznał, iż W. H. pracując w latach 1994 - 1999 w zakładzie Wytwarzanie Części Zamiennych S.C. w O., na stanowisku ślusarza tloczarza był narażony na hałas. Z pomiarów czynników szkodliwych i uciążliwych z lat 1989, 1992, 1994, 1996, 1998 i 1999 załączonych do charakterystyki stanowiska pracy z dn. 21.10.1999 r. wynika, iż tylko w 1996 r. natężenie hałasu przekraczało dopuszczalne normy o 3 dB. Natomiast wcześniejsze zakłady pracy nie posiadają pomiarów czynników szkodliwych i uciążliwych z okresu zatrudnienia. Tym samym, jak zaznaczył organ, zarówno Państwowa Inspekcja Sanitarna jak i placówki służby zdrowia upoważnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych wydając swoje opinie wzięły pod uwagę narażenie zainteresowanego na hałas w środowisku pracy. Jednakże - zakresie ustaleń dotyczących rozpoznania schorzenia - organ odwoławczy podniósł, iż ujawniony ubytek słuchu (średnia arytmetyczna ubytku słuchu w częstotliwościach 1000, 2000 i 4000 Hz wynosi 15 dB dla ucha lewego, 23 dB dla ucha prawego oraz brak charakterystycznych dla przewlekłego urazu akustycznego załamków audiometrycznych przy 4000 Hz) nie pociąga za sobą skutków społecznych. Dalej argumentował, że jest to objaw zwany niedosłuchem audiometrycznym, który nie wywołuje zaburzeń zrozumiałości mowy potocznej. Zasady obowiązujące w audiologii określają granicę, powyżej której ubytek słuchu rozumiany jest jako choroba zakłócająca prawidłową czynność narządu słuchu z jej konsekwencjami zdrowotnymi i społecznymi. Wobec powyższego z lekarskiego punktu widzenia nie uwzględnianie stopnia uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu jest nieuzasadnione. W konkluzji swych wywodów Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. analizując wydane przez obie placówki medyczne orzeczenia uznał, iż są obiektywne oraz zgodne, zawierają pełne uzasadnienie, a zatem spełniają wymogi opinii biegłego i w tym świetle nie dopatrzył się względów, z powodu których mógłby zmienić bądź uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Od powołanej decyzji W. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagając się uchylenia decyzji obu instancji, zarzucając w szczególności naruszenie prawa materialnego tj. § 1 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych przez błędne przyjęcie, że uznanie choroby zawodowej w postaci uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem w środowisku pracy uzależnione jest od stopnia niedosłuchu. W tej materii skarżący zarzucił, że ponownie orzekając organy Inspekcji Sanitarnej nie uwzględniły poglądu wyrażonego we wskazanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2908/2000. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie, między innymi w art. 145 § 1 p.p.s.a. Po myśli tego przepisu, podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji stanowią stwierdzenie przez sąd - naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według art. 134 § 1 sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu wniesiona skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z obrazą norm prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Jak wynika z akt sprawy, rozpatrywanej na podstawie dawnego stanu prawnego tzn. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) znajdujących zastosowanie w omawianym przypadku wobec brzmienia § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) - podstawą odmowy uznania choroby zawodowej w postaci uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem (ujętej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do wymienionego rozporządzenia RM z 18.11.1983 r.) jest fakt stwierdzenia u skarżącego niewielkiego ubytku słuchu (15 dB w uchu lewym i 23 dB w uchu prawym), który nie pociąga za sobą skutków społecznych, jest tylko objawem zwanym niedosłuchem audiometrycznym, nie wywołującym zaburzeń zrozumiałości mowy potocznej. Należy jednak zaakcentować, iż niniejsza sprawa była przedmiotem powtórnego jej rozpoznawania przez organy Inspekcji Sanitarnej, a to na skutek uchylenia prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2908/2000 poprzednio zapadłych w tej sprawie decyzji I i II instancji, o czym mowa na wstępie, odmawiających z tej samej przyczyny uznania u skarżącego choroby zawodowej z tytułu uszkodzenia słuchu. W motywach przywołanego wyroku - odnosząc się do argumentacji organów, iż pomimo narażenia zainteresowanego na ponadnormatywny hałas w 1996 r. wielkość niedosłuchu typu odbiorczego UP-18 dB, UL-23 dB nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że cyt.: "Brak jest natomiast podstaw prawnych do tego ażeby z prawnego pojęcia choroby zawodowej eliminować: "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidują przepisy prawa materialnego, w związku z czym odmienna interpretacja prawna pozostaje w sprzeczności z prawem. Resortowe zaś zalecenia metodologiczne nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia rozpatrywanego w sprawie problemu prawnego /por. wyrok Sądu najwyższego - Izby Administracyjnej, Pracy i ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn. akt III RN 36/98.../". Jak wynika z końcowej części uzasadnienia wyroku, NSA uchylił wówczas decyzje obu instancji z powodu opisanego naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedstawiona wszakże w motywach tego orzeczenia ocena prawna jest wiążąca dla organów Inspekcji Sanitarnej, ale także związany jest nią Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przy badaniu legalności zaskarżonych, ponownie wydanych rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie, co wprost wynika z treści art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1271). Przepis ten stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100 (nie znajdującego tu odniesienia), wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W kwestii rozumienia pojęcia "oceny prawnej" - na tle powołanego art. 99 należy podkreślić, iż w doktrynie pojmuje się ją jako wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (W. Siedlecki w D. Dobrzański i inni: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. 1, warszawa 1975, str. 637). Warto przytoczyć także tezy z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2004 r. sygn. II SA 1221/03 (LEX nr 146754), w świetle których przez ocenę prawną, o której stanowi przepis art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub też możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą. W tej sytuacji, przy niewątpliwie niezmienionym stanie prawnym i faktycznym niniejszej sprawy, organy Inspekcji Sanitarnej, a także wypowiadające się jednostki medyczne nie miały jakichkolwiek podstaw prawnych do odstąpienia od oceny sformułowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Godzi się podkreślić, iż stan zdrowia skarżącego nie uległ istotnej zmianie i w ponownym badaniu uprawnione placówki medycyny pracy ustaliły taki sam w zasadzie stopień obustronnego ubytku słuchu, co poprzednio (różni się on jedynie w sumie o 3 dB, aktualnie UP -23 dB, UL-15 dB) i o tym samym charakterze tzn. typu odbiorczego. Powtórzenie zatem przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stanowiska uznanego w wydanym - niewzruszonym - prawomocnym wyroku za wadliwe, gdyż dokonane z uchybieniem prawa materialnego oraz pominięcie wykładni § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych w związku z brzmieniem pozycji 15 załącznika stanowiącego wykaz chorób zawodowych, dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest naruszeniem prawa, w szczególności cytowanego art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. podlegały uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje wsparcie w art. 152 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę należy ją rozstrzygnąć z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w motywach Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2908/2000. Organy winny mieć na uwadze także treść art. 153 p.p.s.a., w świetle którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.