III SA/Wr 142/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2024 r. nr SKO 4020.2.2024 w przedmiocie określenia wysokości kwoty dotacji oświatowej pobranej w nadmiernej wysokości w 2017 r. i dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 r. oraz zwrotu dotacji wraz z odsetkami: I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz wnoszącej sprzeciw kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium) zaskarżoną decyzją z 30 stycznia 2024 r., po rozpatrzeniu odwołania M. T. (dalej: strona, strona skarżąca), od decyzji Wójta Gminy B. (dalej: organ I instancji) z 27 października 2021 r. w przedmiocie określenia wysokości kwoty dotacji oświatowej pobranej w nadmiernej wysokości w 2017 r. i dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 r. oraz zwrotu dotacji wraz z odsetkami uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z przekazanych akt administracyjnych wynika m.in., że ww. rozstrzygniecie organu odwoławczego zostało poprzedzone decyzją Kolegium z 11 stycznia 2022 r. SKO po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji organu I instancji z 27 października 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w część dotyczącej orzeczenia zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i w tym zakresie - orzekając co do istoty sprawy - określiło, że zwrotowi podlega kwota 12.329,74 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w ciągu 15 dni od dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji; w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy. Następnie w wyniku skargi strony WSA we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 12 października 2023 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 937/22 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 11 stycznia 2022 r. Sąd uwzględnił podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oparcie w dużej mierze rozstrzygnięcia na nieuwierzytelnionej fotokopii dziennika lekcyjnego za rok 2016/2017. W konsekwencji – w ocenie Sądu - rzeczą organu w ponownie prowadzonym postępowaniu było wyjaśnienie okoliczności pozyskania materiału dowodowego w postaci fotokopii dziennika lekcyjnego za rok 2016/2017 i ocena tego dokumentu w świetle całego materiału dowodowego. Ponadto - zdaniem Sądu - także zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 75, w zw. z art. 77, w zw. z art. 79, w zw. z art. 6, w zw. z art. 8, w zw. z art. 80 k.p.a. dotyczący uczestnictwa osoby nieuprawnionej w przesłuchaniu świadka w dniu 1 marca 2021 r. Z protokołu przesłuchania świadka wynika, że zastępca skarbnika Gminy przyjęła w dniu 1 marca 2021 r. od świadka wyjaśnienia na okoliczność pobrania i wykorzystania w 2017 r. dotacji. Przy przeprowadzeniu czynności obecna była osoba pełniąca funkcję radcy prawnego Gminy i pełnomocnik skarżącego. Protokół został podpisany przez świadka oraz przez zastępcę skarbnika Gminy, radcę prawnego Gminy i przez pełnomocnika skarżącego. Sąd dostrzegł w tym kontekście, że postępowanie administracyjne nie zna instytucji pełnomocnika organu w toku prowadzonego przez niego postępowania. Zdaniem Sądu, organ powinien zatem wyjaśnić w jakim charakterze brała udział w przesłuchaniu świadka radca prawny Gminy. W tym kontekście organ powinien ocenić także moc i wartość przeprowadzonego dowodu i dokonanych na jego podstawie ustaleń. Mając na względzie powyższe uchybienia Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił decyzję Kolegium z 11 stycznia 2022 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydało powołaną na wstępie decyzję z 30 stycznia 2024 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia kasacyjnego wskazało na potrzebę pozyskania przez organ I instancji uwierzytelnionych kopii dziennika lekcyjnego za rok 2016/2017. Ponadto przyjęło, że biorący udział w przesłuchaniu w dniu 1 marca 2021 r. radca prawny Gminy nie mógł uczestniczyć w tej czynności w charakterze pełnomocnika organu, bowiem przepisy prawa nie przewidują instytucji pełnomocnika organu w trakcie trwania postępowania administracyjnego. W związku z tym – zdaniem SKO - czynność przesłuchania świadka została wadliwie przeprowadzona, bowiem podczas przesłuchania świadka była obecna osoba, której charakter udziału w tej czynności nie został przez organ pierwszej instancji wskazany. Kwestia ta również wskazuje na wadliwość samego protokołu. Organ odwoławczy rekapitulował, że w konsekwencji tego zaprotokołowana czynność przesłuchania tego świadka nie może stanowić dowodu w sprawie. Dlatego organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić przesłuchanie świadka na okoliczność pobrania i wykorzystania w 2017 r. dotacji podmiotowej przy udziale uprawnionych osób. Sprzeciw od opisanej decyzji wniosła strona zarzucając decyzji Kolegium naruszenie przepisów prawa mających wpływ na wynik postępowania, czyli art. 70 § 1 o.p., w związku z art. 67 i w związku z art. 60 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w wyniku ich pominięcia i nieuwzględnienia z urzędu, że zobowiązanie do zwrotu dotacji za rok 2017 przedawniło się 31 grudnia 2022 r., ewentualnie 31 grudnia 2023 r. co organ powinien uwzględnić z urzędu. Ponadto, podniesiono, że wadliwie zastosowano art. 132 § 2 k.p.a., w sytuacji, gdy nie miał on zastosowania, gdyż wobec przedawnienia zobowiązania będącego przedmiotem postępowania nie było okoliczności wymagających ustalenia, gdyż postępowanie powinno zostać umorzone. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stwierdziło, że decyzja Kolegium z 30 stycznia 2024 r. została podjęta w czasie, w którym nie upłynął termin przedawnienia do zwrotu tej dotacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny We Wrocławiu zważył, co następuje . Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2a p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15), albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Jednocześnie w myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z cytowanych przepisów wynika więc, że podstawowym obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przechodząc na kanwę rozpoznawanej sprawy Sąd podkreśla, że objęta sprzeciwem decyzja SKO z 30 stycznia 2024 r. została wydana po przeprowadzeniu ponownego postępowania przez organ odwoławczy na skutek uchylenia uprzednio wydanej decyzji z 11 stycznia 2022 r. prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z 12 października 2023 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 937/22. W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Jeżeli strona bądź organ nie zgadzają się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku kasacyjnym to powinni orzeczenie to zakwestionować za pomocą właściwych środków odwoławczych. Ponieważ w niniejszej sprawie od wspomnianego wyroku WSA nie wniesiono skargi kasacyjnej, to zarówno organ, jak i sąd rozpatrując ponownie sprawę zostali związani poglądem prawnym zawartym w uzasadnieniu tamtego prawomocnego wyroku. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10). Przy tym nie powinno budzić wątpliwości, że reguła wynikająca z art. 153 p.p.s.a. znajduje pełne zastosowanie w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji. Oceniając zatem, czy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy podporządkował się wskazaniom Sądu i jego ocenie prawnej, a tym samym czy nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. konieczna jest analiza uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA z 12 października 2023 r. Należy bowiem podkreślić, że Sąd przy rozpoznawaniu sprzeciwu jest związany oceną prawną sformułowaną w uzasadnieniu poprzedniego wyroku wydanego w tejże sprawie. Wynika to stąd, że ocena prawna która dotyczy stanu faktycznego, wykładni zarówno przepisów prawa materialnego i – co najważniejsze - procesowego jest przez Sąd manifestowana w uzasadnieniu wyroku. Jak natomiast wynika z motywów wspomnianego wyroku WSA z 12 października 2023 r. podstawą do uchylenia zaskarżonej wówczas decyzji Kolegium z 11 stycznia 2022 r. były stwierdzone naruszenia przepisów procesowych. Sąd stwierdził wówczas, że uwzględnił zarzut strony skarżącej, zgodnie z którym w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oparcie w dużej mierze rozstrzygnięcia na nieuwierzytelnionej fotokopii dziennika lekcyjnego za rok 2016/2017. W konsekwencji rzeczą organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie wyjaśnienie okoliczności pozyskania materiału dowodowego w postaci fotokopii dziennika lekcyjnego za rok 2016/2017 i ocena tego dokumentu w świetle całego materiału dowodowego. Ponadto - zdaniem Sądu - zasługiwał także na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 75, w zw. z art. 77, w zw. z art. 79, w zw. z art. 6, w zw. z art. 8, w zw. z art. 80 k.p.a. dotyczący uczestnictwa osoby nieuprawnionej w przesłuchaniu świadka w dniu 1 marca 2021 r. Stwierdził bowiem, że przy przeprowadzeniu czynności obecna była osoba pełniąca funkcję radcy prawnego Gminy. Tymczasem postępowanie administracyjne nie zna instytucji pełnomocnika organu w toku prowadzonego przez niego postępowania. Zdaniem Sądu, organ powinien zatem wyjaśnić w jakim charakterze brała udział w przesłuchaniu świadka radca prawny Gminy. W tym kontekście organ powinien ocenić także moc i wartość przeprowadzonego dowodu i dokonanych na jego podstawie ustaleń. Istotne dla rozpatrzenia sprzeciwu ma więc ustalenie, że Sąd uchylając decyzję Kolegium z 11 stycznia 2022 r. oraz orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jednoznacznie wypowiedział się na temat deficytów procesowych postępowania przeprowadzonego przez organ odwoławczy. Co nie bez znaczenia dla sprawy Sąd nie znalazł wówczas podstaw do zastosowania przepisu art. 135 p.p.s.a., który uprawnia do uchylenia zarówno decyzji Kolegium jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Stąd zastosowanie w niniejszej sprawie art. 153 p.p.s.a. nakazuje przyjąć generalne domniemanie, że WSA wydając wyrok 12 października 2023 r. uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów k.p.a. mogą zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez SKO. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd przypomina zatem, że kasacyjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie wówczas, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. ponieważ zachodzą negatywne przesłanki zastosowania tego przepisu. Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Tymczasem motywy kwestionowanej sprzeciwem decyzji SKO z 30 stycznia 2024 r. nie zawierają żadnego wyjaśnienia odnośnie do konieczności zastosowania przez Kolegium przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności, z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej. Z uzasadnienia nie wynika również, że braki dowodowe nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., co jak wyżej wskazano jest warunkiem niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Aspekt ten dotyczy - przede wszystkim – "oceny tego dokumentu" (tak jak wskazano w wyroku WSA z 12 października 2023 r.) czy też dalej idąc możliwości pozyskania przez organ odwoławczy prawidłowych kopii dziennika lekcyjnego. Nie można bowiem stracić z pola widzenia, że generalna moc dowodowa fotokopii dokumentu nie została przez Sąd zakwestionowana. Poza tym, jako zbyt daleko idącą należy uznać kategoryczną ocenę Kolegium w zakresie skutków wadliwości czynności przesłuchania świadka z 1 marca 2021 r. Należy w tym kontekście przypomnieć, że Sąd w wyroku z 12 października 2023 r. nakazał jedynie ocenić "moc i wartość przeprowadzonego dowodu i dokonanych na jego podstawie ustaleń". Z kolei SKO zaakcentowało wadliwość czynności procesowej przesłuchania świadka – poprzestając na zakwestionowaniu – jako nieznanej przepisom "k.p.a." - pozycji procesowej "pełnomocnika organu". Dalej zaś jednak konkludowało, że zaprotokołowana czynność przesłuchania tego świadka "nie może stanowić dowodu w sprawie". Sąd orzekający w przedmiocie sprzeciwu został związany wcześniejszą negatywną oceną dopuszczenia do czynności procesowej nieuprawnionego podmiotu. Jednakże nie podziela konkluzji organu odwoławczego dotyczącego kategorycznej dyskwalifikacji procesowej wartości przeprowadzonego dowodu. Dopuszczenie do udziału w przesłuchaniu "pełnomocnika Gminy" – chociaż niewątpliwe stanowiło błąd w procedurze – jako takie nie miało wpływu na realizację uprawnień procesowych pełnomocnika strony skarżącej w ramach przesłuchania świadka, co skutkowałaby koniecznością jej powtórzenia. A przynajmniej takiego wpływu organ odwoławczy nie wykazał. A zatem należy powtórzyć, że czynność ta, aczkolwiek przeprowadzona z naruszeniem przepisów postępowania – w zakresie omówionym w wyroku WSA z 12 października 2023 r. - sama w sobie była prawnie skuteczna i nie wymagała powtórzenia. Powyższe oznacza więc, że organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał konieczności zastosowania w sprawie decyzji kasacyjnej, co skutkowało koniecznością uwzględnienia wniesionego sprzeciwu. W tym też kontekście Sąd wskazuje, że nie podlegały uwzględnieniu zarzuty sprzeciwu dotyczące braku uwzględnienia przez organ odwoławczy upływu terminu przedawnienia. Sąd podkreśla, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo więc Sąd, co pominął autor sprzeciwu, nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji. Należy pamiętać, że wspomniany zarzut strony skarżącej wprost dotyczy sfery materialnoprawnej sprawy. Dalej, jakakolwiek wypowiedź Sądu na ten temat byłaby dla organu odwoławczego wiążąca na podstawie wspomnianego art. 153 p.p.s.a., bez możliwości jej kwestionowania w ramach dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego. Nie można bowiem stracić z pola widzenia, że od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy (151a § 3 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę wszystkie powyżej wskazane okoliczności Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony. W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.