III SA/Wr 143/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% alkoholu, w placówce gastronomicznej przy ul. W. [...] w L. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta L. z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej kwotę 455 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt pięć złotych) kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w pkt. I nie podlegają wykonaniu. Sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., w następujących okolicznościach stanu faktycznego. Decyzją z dnia [...] nr [...], Prezydent Miasta L., na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), orzekł o cofnięciu z dniem [...] udzielonego na wniosek I. S. zezwolenia nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5 do 18 % alkoholu w placówce gastronomicznej przy ul. W. [...] w L. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wystąpiły przesłanki dające podstawę do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Orzekając na skutek odwołania wniesionego przez I. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta L. w części, w jakiej określała termin cofnięcia zezwolenia, utrzymując ją w mocy w pozostałym zakresie. Organ II instancji wskazał na art. 18 ust. 10 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), który wymienia sytuacje, gdy organ zezwalający cofa zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży. Z pkt. 3 tego przepisu wynika, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub w najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia o tym organów powołanych do ochrony porządku publicznego. Organ podniósł, że o fakcie naruszenia porządku publicznego świadczy informacja z Komendy Miejskiej Policji w L., że dochodziło do zakłóceń porządku publicznego mającego związek ze sprzedażą napojów alkoholowych w barze gastronomicznym "A" w dniach [...], [...], [...], [...], [...]., [...], [...], [...]. Według organu z tych ustaleń bezspornie wynika, że miały miejsce więcej niż dwa zdarzenia naruszenia porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez przedmiotową placówkę gastronomiczną. Nie godząc się z tą decyzją I. S., działająca przez pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., wnosząc o uchylenie decyzji obu organów. Zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w związku z art. 7, art. 75 oraz art. 80 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących ustalenia stanu faktycznego i przeprowadzenia wszystkich dowodów, które doprowadziłyby do załatwienia sprawy. Zarzuciła też naruszenie art. 9 i 10 k.p.a., przez niezapewnienie jej wyczerpujących informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych. Nie mogła przez to wypowiedzieć się na temat zebranego materiału dowodowego. Zakwestionowała też nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy rozprawy przed wydaniem decyzji. Wskazała, że organy orzekające oparły się jedynie na notatkach służbowych funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji, z pominięciem oceny dokonywanej przez Straż Miejską. Skarżąca przyznała nadto, że była dwukrotnie skazana wyrokami Sądu Rejonowego w L., jednak z powodu zakłócania ciszy nocnej związanej z używaniem szafy grającej, co nie ma związku z niniejszą sprawą. Podkreśliła, że sprzedaje alkohol z marżą, jej bar posiada 7 toalet i klienci baru nie mogą zakłócać porządku publicznego poza jego terenem. W ocenie skarżącej to klienci sklepów, w których sprzedawany jest tańszy alkohol, mogą zakłócać porządek publiczny. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając wyrokiem z dnia [...], Sygn. akt [...], skargę I. S. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wskazał, że w myśl art. 18 ust. 10 pkt. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego. Przepis ten przewiduje wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku zaistnienia określonych w nim przesłanek. Sąd uznał, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że nastąpiło naruszenie porządku publicznego. Z informacji uzyskanych z Komendy Miejskiej Policji w L. wynika, że do zakłóceń porządku publicznego mającego związek ze Sygn. akt III SA/Wr 143/08 sprzedażą napojów alkoholowych w barze gastronomicznym "A" dochodziło w dniach: [...]., [...], [...], [...], [...], [...]., [...], [...]. W związku ze zgłoszeniami i skargami mieszkańców ul. W. [...] funkcjonariusze Komendy Miejskiej w L. podejmowali interwencje odnotowane w Książce Interwencji KMP w L. Zatem zdaniem Sądu, organy administracji na skutek wcześniejszych naruszeń porządku publicznego przez klientów baru "A" miały dostateczne podstawy, aby uznać, że nastąpiło naruszenie zasad sprzedaży alkoholu i cofnąć skarżącej pozwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd wskazał też, że od uzyskania przez skarżącą w [...]. pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przynajmniej czterokrotnie w okresie od [...] do [...] doszło do zakłócania porządku przez klientów baru "A". Co do wskazywanego przez organy obu instancji zakłócenia ciszy nocnej w dniu [...] Sąd uznał, że wobec uniewinnienia skarżącej od zarzutu popełnienia wykroczenia opisywanego jako odpowiadającego zajściu z tego dnia, zdarzenie to nie mogło być traktowane jako okoliczność z art. 18 ust. 10 pkt. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Sąd wskazał również, że skarżąca pomimo stwierdzenia przez Policję zakłócenia porządku publicznego przez klientów baru "A", mogłaby uniknąć sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, gdyby sama jako prowadząca lokal powiadomiła organy powołane do ochrony porządku publicznego. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby takie kroki podejmowała. Skarżąca oświadczyła, że zwracała uwagę klientom opuszczającym lokal, aby zachowywali się cicho i spokojnie. Zdaniem Sądu nie można tego było uznać za spełnienie wymogu z art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Sąd uznał, że w tym zakresie nie można organom zarzucić przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, skoro stwierdziły istnienie przesłanki do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z art. 18 ust. 10 pkt. 3 powołanej ustawy. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że doszło do naruszenia przez organy orzekające art. 7, 75 i 80 kpa. Informacja uzyskana od Komendy Miejskiej Policji w L. stanowiła bowiem wyczerpujący dowód pozwalający na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie, a strona nie wnioskowała o przeprowadzenie innych przeciwnych dowodów. Sąd uznał nadto za nietrafny zarzut skarżącej, że Sygn. akt III SA/Wr 143/08 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. obowiązane było przeprowadzić rozprawę przed wydaniem decyzji, z uwagi na treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity z 2001 r. Dz.U. Nr 79, poz. 856 ze zm.) stanowiącego, że orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Od tego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną. W uzasadnieniu skargi wskazała, że intencją ustawodawcy, który stwierdza, że "zezwalający cofa zezwolenie w przypadku powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócenia porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych" było ustanowienie ram czasowych, które ograniczają dowolność organów administracji w tym zakresie. Z uwagi na to, że w okresie 6 miesięcy przed wszczęciem postępowania o cofnięcie zezwolenia w punkcie prowadzonym przez skarżącą ani też w najbliższej okolicy takie zdarzenia nie zaistniały, brak było zdaniem skarżącej podstaw do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Skarżąca wskazała, że podstawą wydania decyzji organów administracji w sprawie był materiał dowodowy w postaci notatek funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w L., sporządzonych w związku ze zgłoszonymi skargami mieszkańców ul. W. [...]. Zdaniem skarżącej żadna z podjętych przez funkcjonariuszy interwencji nie miała miejsca w dniu hipotetycznego zdarzenia, w żadnej z notatek nie ustalono też, czy osoby zakłócające porządek w okolicach punktu sprzedaży były klientami baru "A", a więc czy zaszło zdarzenie mające związek ze sprzedażą alkoholu, co jest podstawowym warunkiem do cofnięcia zezwolenia. Zdaniem skarżącej, wydanie przez organy I i II decyzji cofającej zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w placówce gastronomicznej powinno być oparte na wnikliwym i rzetelnym zbadaniu materiału dowodowego w sprawie. Prowadzi to bowiem w konsekwencji do likwidacji działalności gospodarczej, poniesienia licznych strat i utraty źródła utrzymania przez skarżącą oraz zatrudnionych pracowników. Wyrokiem z dnia [...] (sygn. akt [...]) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zarzut naruszenia art. 18 ust. 10 pkt. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu Sygn. akt III SA/Wr 143/08 alkoholizmowi jest chybiony. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie odmówił słuszności zarzutowi skarżącej odnoszącemu się do zakwestionowania ustaleń faktycznych organów administracji publicznej, zaakceptowanych przez Sąd I instancji, jako niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy względnie niepełnych, wskazując, że ich zakres wyznaczają przepisy prawa materialnego określone art. 18 ust. 10 pkt. 3 ustawy z dnia 26 października 14982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Oznacza to, że skargę można uwzględnić, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (art. 140-150 ustawy). Uwzględniając kryteria oceny wymienione w powołanych powyżej przepisach, jak również dyspozycję art. 190 p.p.s.a. stanowiącą, że gdy wydano orzeczenie, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, Sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uznał, że zaskarżone decyzje podjęto z uchybieniem prawa, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) ustawodawca wymienia Sygn. akt III SA/Wr 143/08 przesłanki, których jedynie łączne spełnienie uzasadnia cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w postaci: - powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, - nie powiadomieniu organów powołanych do ochrony porządku publicznego przez prowadzącego punkt sprzedaży, przy czym ziszczenie się pierwszej z wymienionych przesłanek nie zachodzi w każdym przypadku powtarzających się naruszeń porządku publicznego. Ustawodawca wprowadza zatem kumulatywnie szczegółowe kryteria w postaci: związku czasowego (co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy), tożsamości miejsca naruszenia porządku z miejscem sprzedaży. Miejsce sprzedaży stosownie do treści art. 2¹ pkt 1 ustawy należy traktować jako obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taka jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przerw oraz istnienia związku przyczynowego pomiędzy zakłóceniami porządku publicznego, a sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży. Powyższe uregulowanie określa zatem zakres niezbędnych ustaleń faktycznych, które winny zostać poczynione przez organy administracyjne przed wydaniem rozstrzygnięcia w postaci przyznania lub pozbawienia uprawnienia, względnie nałożenia obowiązku, o których mowa w powołanej ustawie. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że ustalenia faktyczne poczynione w niniejszej sprawie przez organy administracyjne nie pozwalają na stwierdzenie, czy wskazane powyżej przesłanki i kryteria zostały rzeczywiście spełnione. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zezwala na poczynienie jednoznacznych odniesień co do kryterium tożsamości miejsca naruszeń z miejscem sprzedaży. W ocenie Sądu, nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem, że pomiędzy zakłóceniami porządku publicznego a sprzedażą napojów alkoholowych przez punkt sprzedaży bar "A" zachodzi związek przyczynowy. Został on bowiem oparty jedynie na treści pisma z Komendy Miejskiej Policji w L., zawierającego jedynie informacje o interwencjach funkcjonariuszy Policji. Z treści Sygn. akt III SA/Wr 143/08 tego pisma wynika jedynie, że w określonych dniach, tj. [...], [...]., [...], [...], [...]., [...]., [...], [...], przeprowadzono w wyniku monitów i skarg mieszkańców poszczególne interwencje. Pisma tego nie można natomiast uznać za wystarczający dowód w sprawie, pozwalający w konsekwencji na przyjęcie, że rzeczywiście doszło do naruszenia porządku publicznego. Tym bardziej brak jest podstaw do przyjęcia, aby to pismo mogło stanowić podstawę do ustalenia omawianego związku przyczynowego, w szczególności wykluczenia wersji skarżącej o do związku zakłóceń bezpośrednio z działalnością innych punktów sprzedaży. Skarżąca bowiem w toku postępowania podniosła, że w bezpośrednim otoczeniu prowadzonego przez nią baru "A" znajduje się kilka punktów sprzedaży detalicznej alkoholu (w tym sklep nocny) i że ta okoliczność mogłaby stanowić bezpośrednią przyczynę zakłócenia porządku. Podniosła nadto, że sprzedaje alkohol z marżą, jej bar posiada 7 toalet, wobec czego, w jej ocenie, klienci jej baru nie mogą zakłócać porządku publicznego poza jego terenem. Podkreślenia wymaga również okoliczność, że nie każde naruszenie porządku publicznego, w tym w szczególności zakłócanie ciszy nocnej, musi mieć związek ze sprzedażą i spożywaniem napojów alkoholowych. To również w ocenie Sądu nie zostało wzięte pod uwagę przez organy administracyjne obu instancji. Z zasad prawdy obiektywnej i oficjalności obowiązujących w postępowaniu administracyjnym wynika, że to na organach administracji publicznej ciąży obowiązek działania z urzędu w zakresie zbierania dowodów dla dokonania ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia. Strony postępowania uprawnione są do podejmowania takich czynności, lecz nie mają obowiązku dostarczania dowodów. Ciężar dowodu co do istotnych okoliczności sprawy spoczywa zatem na organach prowadzących postępowanie. Nakaz działania z urzędu w zakresie zbierania dowodów służących wyjaśnieniu sprawy nabiera szczególnej mocy, gdyż zbieranie dowodów z urzędu nie wymaga współdziałania stron. Należy więc stwierdzić, że brak aktywności dowodowej strony, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nie może stanowić przesłanki uzasadniającej odstąpienie od dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Sygn. akt III SA/Wr 143/08 W konsekwencji organy administracji publicznej winny uzupełnić zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, celem usunięcia występujących w sprawie wątpliwości, w szczególności o notatki sporządzone przez funkcjonariuszy Policji w trakcie poszczególnych interwencji (zawierające m.in. dokładny opis zdarzenia, pozwalające na jednoznaczne ustalenie, czy osoby zakłócające porządek w okolicach punktu sprzedaży były klientami prowadzonego przez skarżącą baru "A", czy też byli klientami innych punktów sprzedaży, w tym punktów wskazanych przez skarżącą) oraz o zeznania świadków, członków Wspólnoty Mieszkaniowej "B" w L. na okoliczność, czy w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży dochodziło do zakłóceń porządku publicznego, z naciskiem na ustalenie, z jaką częstotliwością niniejsze zakłócenia miały miejsce, czy też wreszcie o zeznania skarżącej. Dopiero na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego możliwa będzie właściwa ocena, czy poszczególne zdarzenia stanowiły zakłócenia porządku publicznego o cechach określonych w art. 18 ust. 10 pkt. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a dopiero w konsekwencji zaistnieje możliwość zastosowania wskazanego kryterium czasowego. Zważywszy na powyższe oraz na okoliczność, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.), Sąd stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt. 3 powołanej ustawy, orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Podkreślenia wymaga, że od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowiący, że Sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Jest jednak bezsporne, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można prowadzić postępowania dowodowego z zeznań świadków (por. wyr. NSA z dnia 25 lutego 2000 r., I SA 428/99, LEX nr 55 767), a jest ono w ocenie Sądu niezbędne do przeprowadzenia w niniejszej sprawie. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowi art. 200 p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie z punktu III wyroku znajduje umocowanie w art. 152 tej ustawy.