III SA/Wr 1459/16

Wrocław, dnia 7 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogumiła Kalinowska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu W. na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczania na 2012 r. postanawia: odrzucić skargę. Powiat W. (dalej jako skarżący) skargą z dnia [...] r. wniósł o uchylenie wyniku kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej we W. z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczania na 2012 r., w części dotyczącej nieuwzględnienia przez organ kontrolny możliwości zwiększenia subwencji oświatowej na rzecz Powiatu. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w doręczonym mu w dniu [...] r. wyniku kontroli skarbowej nr [...], Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej we W. wadliwie obliczył kwotę części oświatowej subwencji głównej za 2012 r., którą skarżący może zostać zobligowany zwrócić na rzecz Skarbu Państwa, dokonując jednocześnie błędnej wykładni art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 198 ze zm.) poprzez nie uwzględnienie faktu, że miało miejsce zaniżenie należnej skarżącemu subwencji oświatowej w wyniku przekazania do systemu informacji oświatowej nieprawidłowych danych. Skarżący podniósł, że nie występuje on z roszczeniem o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej, a jedynie wnosi o pomniejszenie wysokości subwencji, do której zwrotu zostałby zobowiązany, o część subwencji oświatowej, której nie otrzymał w wyniku podania nieprawidłowych danych do systemu informacji oświatowej. Nie spowoduje to zatem zwiększenia samej części oświatowej subwencji ogólnej a jedynie zmniejszy kwotę samego zawyżenia. Jednocześnie skarżący przedstawił argumenty przemawiające za uznaniem sądu administracyjnego za właściwego rzeczowo do zbadania skargi. Powołał się przy tym na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS 18/98, uznającej wydanie wyniku kontroli skarbowej na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 720 ze zm.,) jest czynnością zakresu administracji publicznej, w związku z czym podlega kontroli sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej wniósł o jej odrzucenie, względnie jej oddalenie. W części uzasadnienia wniosku dotyczącego odrzucenia skargi podniósł, że na gruncie interpretacji art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd zgodnie z którym wynik kontroli może być uznany za czynność z zakresu administracji publicznej, o ile dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów. Jednocześnie przyjmuje się, że wynik kontroli, który nie wykracza poza granice art. 24 ust. 1 pkt 2 u.k.s. nie podlega kontroli sądów administracyjnych - wskazuje bowiem wyłącznie określone uchybienia i dokonuje ustaleń faktycznych. Oprócz przytoczenia orzecznictwa sądów administracyjnych organ kontroli przywołał także na poparcie swojego stanowiska postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 października 2014 r., sygn. akt TS 186/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma pytanie o to, czy zaskarżony wynik kontroli stanowi akt administracji publicznej podlegający kontroli sądów administracyjnych. Odpowiadając na to pytanie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy te wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają między innymi w sprawach skarg na inne, niż decyzje i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dopuszczalność zatem zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego istnieje wówczas, gdy dany akt lub czynność ustala lub odmawia ustalenia, stwierdza lub odmawia stwierdzenia, potwierdza lub odmawia potwierdzenia istnienia uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi zatem istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (por. T. Woś w: Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008, s. 61). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że czynność kontroli potwierdzona wynikiem kontroli mogłaby podlegać kognicji sądu administracyjnego tylko wówczas, gdyby z jej treści wynikało nałożenie na podmiot kontrolowany określonych obowiązków. W uchwale z dnia 4 grudnia 2000 r. FPS 13/2000 (ONSA 2001/2 poz. 58), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wynik kontroli skarbowej, który wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można go bowiem zakwalifikować jako aktu albo czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA (Dz. U. 1995 r. Nr 74 poz. 368 ze zm.). W ocenie Sądu pogląd ten pozostaje aktualny również na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Został on również zaaprobowany w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych. Natomiast analiza zaskarżonego wyniku kontroli, wydanego na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 720 ze zm., dalej jako u.k.s.) prowadzi do wniosku, że organ kontroli skarbowej nie określił w nim dla Powiatu W. żadnych obowiązków. W istocie nie skierował do skarżącego nawet wniosków i zaleceń pokontrolnych, ograniczając się jedynie do wskazania kwoty zawyżonej części oświatowej subwencji ogólnej oraz stwierdzenia, że zawyżenie to jest skutkiem nieprawidłowości przy wprowadzaniu danych o uczniach do Systemu Informacji Oświatowej. Organ kontroli skarbowej ostatecznie uznaje te uchybienia za naruszenie art. 111 ust. 1, ust. 2 i 3 oraz ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (tekst jednolity z 2015 r., poz. 45 ze zm.) Jednakże stwierdza, że stosownie do art. 27 ust. 2 u.k.s., wynik kontroli zostanie przekazany właściwym organom i dysponentom części budżetowej. Wynik kontroli stanowi zatem de facto zapowiedź wszczęcia postępowania administracyjnego o zwrot nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Stąd też uznać należy, że zaskarżony wynik kontroli w niniejszej sprawie nie będzie podlegał kognicji sądów administracyjnych, nie należy bowiem do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a.; nie decyduje o prawa i obowiązkach skarżącego. Powyższe nie oznacza jednocześnie zamknięcia drogi do sądu albowiem wynik kontroli może być przedmiotem późniejszego badania przez sądy administracyjne, przy ocenie legalności decyzji, jaka może zostać wydana wskutek czynności kontrolnych (por. art. 37 ust. 1 powołanej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). Wówczas też Powiat uzyska możliwość podważenia ustaleń zawartych w zaskarżonym wyniku kontroli. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że akt zaskarżony wniesioną w niniejszej sprawie skargą nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Dlatego też należało ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.