III SA/Wr 147/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia NSA Krystyna Anna Stec, Protokolant Adam Sak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody D. z dnia 24 stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie chylenia decyzji w sprawie odmowy wymeldowania oddala skargę. Wojewoda D. działając na mocy art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.) w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia 24 stycznia 2005 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia z dnia 3 listopada 2004 r. nr [...] odmawiającą wymeldowania W. M. z pobytu stałego w lokalu przy ul. K. [...] we W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda D. przytoczył, że postępowanie w sprawie wszczęto w dniu 15 września 2004 r. na wniosek S. M. - najemcy przedmiotowego lokalu. Według oświadczenia wnioskodawcy W. M. nie zamieszkuje w miejscu stałego zameldowania od 2 lat. Opuszczając mieszkanie zabrał swoje rzeczy osobiste a kluczy do mieszkania nie posiadał. Fakt niezamieszkiwania W. M. w lokalu przy ul. K. [...] we W. potwierdziły zeznania świadków B. B. - byłej żony W. M., a ponadto matki wnioskodawcy oraz J. P. W swoich wyjaśnieniach z dnia 29 września 2004 r. W. M. oświadczył, iż nie wyprowadził się z przedmiotowego mieszkania, ma w nim swój mniejszy pokój bez okien, w którym pozostawił meble i część rzeczy osobistych. W domu nocuje czasami, nie ma kluczy do mieszkania, przebywa u konkubiny, której adres wskazał jako swój adres dla doręczeń. Jednakże w trakcie postępowania W. M. wprowadził się do przedmiotowego lokalu wnosząc do niego sprzęty i jak wynika z zeznań świadków w lokalu tym przebywa. M. M. - matka W. M. zeznała w dniu 14 października 2004 r. do protokołu, iż syn przed około dwoma tygodniami zabrał od zeznającej wersalkę, pościel i zawiózł do tego mieszkania. W. M. udostępnione zostały również klucze do mieszkania. W dniu 25 października 2004 r. syn W. M. - S. M. oświadczył do protokołu, iż ojciec nocuje w lokalu tylko przez weekendy. Rozpatrując odwołanie od wskazanej wyżej decyzji Prezydenta W. – wniesione przez S. M., zarzucającego organowi pierwszej instancji błędną ocenę stanu faktycznego sprawy - organ drugiej instancji zauważył, iż bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że W. M. przez okres dwóch lat poprzedzających wszczęcie niniejszego postępowania koncentrował swoje sprawy życiowe poza miejscem stałego zameldowania. Okoliczności sprawy pozwalają przyjąć zdaniem Wojewody D., że faktycznym ośrodkiem spraw życiowych W. M. w tym okresie był lokal jego konkubiny, jednakże w trakcie postępowania W. M. podjął działania nakierowane na zamanifestowanie swojego pobytu w przedmiotowym lokalu, ograniczając wszakże pobyt w nim do kilku dni w tygodniu. Zważywszy na powyższe ustalenia, organ odwoławczy uznał za zasadne wyjaśnienie przez organ pierwszej instancji, czy zajęcie przez W. M. w trakcie postępowania jednego z pomieszczeń w lokalu przy ul. K. [...] we W. nie miało na celu stworzenie pozoru przesłanki wyłączającej wymeldowanie. Pozorowanie zamieszkiwania nie może być bowiem poczytane za zamieszkiwanie przez stronę w lokalu, które niweczyłoby warunek jego opuszczenia określonego w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji wyrażony w kontekście oświadczenia S. M. odnośnie charakteru zamieszkiwania W. M. w przedmiotowym lokalu, że "żaden przepis nie zobowiązuje lokatora mieszkania do przebywania w nim określoną ilość godzin dziennie, czy stałego w nim nocowania". Niemniej jednak w ocenie Wojewody należy mieć na uwadze, że art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przewiduje, iż pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie poglądem sądów administracyjnych, zamiar ten należy rozumieć jako wolę skoncentrowania w danym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Istotne jest przy tym, aby zamiar ten był określony na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Wojewoda D. podkreślił, że organ pierwszej instancji przeprowadzając uzupełniające postępowanie wyjaśniające winien był ustalić, czy charakter pobytu W. M. w lokalu przy ulicy K. [...] we W., w okresie jaki upłynął od początku października 2004 r. faktycznie wskazuje na zamiar stałego zamieszkiwania pod powyższym adresem. Niezależnie od powyższego – zdaniem Wojewody - organ pierwszej instancji powinien był również zwrócić uwagę, iż warunkiem poprawności postępowania administracyjnego jest uwzględnianie zapisów art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakładającego na organ prowadzący postępowanie obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, przed wydaniem decyzji w sprawie. Odstępstwo od tej zasady przewidziane jest wyłącznie w wyjątkowych przypadkach, to jest gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zgodnie z § 3 cytowanego artykułu organ obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy - w drodze adnotacji - przyczyny odstąpienia od tej zasady. Brak w aktach sprawy formalnego potwierdzenia , że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchybienie treści art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego, występujące jako jedna z podstaw do wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego). Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem W. M. pismem z dnia 25 lutego 2005 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kwestionując zasadność wydanego przez Wojewodę D. rozstrzygnięcia, zarzucając, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez błędne przyjęcie, że skarżący miejsce pobytu stałego opuścił trwale i dobrowolnie. W szczególności skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż zamiarem jego jest stałe zamieszkiwanie w spornym lokalu. Podniósł, iż po udostępnieniu przez S. M. kluczy do mieszkania przebywał w nim z zamiarem koncentracji tam swych spraw życiowych, jednakże wskutek konfliktu między stronami skarżący – jak sformułował w skardze - został zmuszony przedsięwziąć środki ostrożności do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego, przesłanki opuszczenia przez niego miejsca pobytu nie mogą być traktowane jako dobrowolne. Po otrzymaniu pozytywnej dla niego decyzji ma zamiar wstawić zamek do drzwi swego pokoju w przedmiotowym lokalu i zamieszkiwać w nim stale. Skarżący zaprzeczył również twierdzeniu, że faktycznym ośrodkiem jego spraw życiowych jest lokal konkubiny albowiem poza więzią emocjonalną nie istnieje między nimi więź gospodarcza, a przebywanie w lokalu konkubiny nie ma charakteru stałego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna podniosła, że zarzuty podniesione przez skarżącego nie podważają zasadności wydanego rozstrzygnięcia, gdyż intencją podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia było wyczerpujące, obiektywne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. Po analizie akt sprawy organ odwoławczy stwierdził także szereg uchybień proceduralnych dokonanych przez organ pierwszej instancji w trakcie wyjaśniania sprawy, dotyczących w szczególności rażącego naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym, iż zaskarżona decyzja nie rozstrzyga meritum sprawy, a zakres postępowania wyjaśniającego jakie należy przeprowadzić w sprawie dotyczącej wymeldowania W. M. z miejsca pobytu stałego obejmuje znaczną część postępowania, Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona jedynie, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 - l50 ustawy). Zakres rozpoznania niniejszej sprawy determinuje w pierwszym rzędzie okoliczność, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.), a zatem ma ona charakter prawny decyzji kasacyjnej, a nie decyzji merytorycznej, tzn. nie rozstrzyga o istocie sprawy w kwestii wymeldowania. W świetle przywołanego artykułu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując oceny legalności (zgodności z prawem) decyzji kasacyjnej, sąd administracyjny bada, czy istotnie spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 kpa. W ramach tej oceny, generalnie ujmując, należy ustalić, czy organ odwoławczy, uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy miał podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czy też zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia albo czy w postępowaniu przed organem I instancji doszło do takich uchybień natury proceduralnej, którym można przypisać przymiot rażących naruszeń prawa procesowego, powodujących w konsekwencji konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Należy przy tym podkreślić, iż zasadnicze znaczenie dla postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego, zgodnie z przepisami proceduralnymi, gdyż jakiekolwiek uchybienia w tym zakresie mogą rzutować na prawidłowość merytoryczną rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji państwowej obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Realizację tej zasady regulują przede wszystkim przepisy normujące postępowanie dowodowe nakazujące wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W szczególności w myśl art. 75 § l kpa w toku postępowania organy administracyjne obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oczywistym jest, że ustalenia te dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc mających wpływ na załatwienie sprawy, tzn. mających znaczenie prawne, chodzi tu zatem o ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej. Rozpoznawana sprawa dotyczy kwestii wymeldowania z miejsca pobytu stałego uregulowanego na gruncie przepisu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r., nr 87, poz. 960 ze zm.), zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W świetle jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, do uznania spełnienia omawianej przesłanki, celem wymeldowania, należy zbadanie, czy opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego miało charakter trwały i dobrowolny. Jeżeli strona została usunięta z lokalu w drodze przymusu fizycznego czy psychicznego bądź wobec wymiany zamków w drzwiach uniemożliwiono jej dostęp do lokalu, to nie można uznać tego za opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu (por.: wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r., V SA 108/00, LEX Nr 49954; wyrok NSA z 21 marca 2001 r., V SA 2950/00, LEX Nr 80643). Opuszczenie lokalu, w którym osoba była zameldowana można uznać za dobrowolne i trwałe, jeżeli wynikało ono z nieskrępowanej woli przeniesienia swoich interesów życiowych w inne miejsce. Na tle zgromadzonych dowodów w sprawie, zwłaszcza stwierdzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie dowodu z przesłuchania stron, okoliczności ponownego wprowadzenia się skarżącego do spornego lokalu dopiero na etapie prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego – w kontekście powoływania się przez skarżącego na zamiar stałego z powrotem tam pobytu oraz przeczących temu twierdzeń S. M. podnoszącego, że skarżący przebywa tam tylko w weekendy - organ odwoławczy zasadnie uznał, że nie zbadano okoliczności, czy zajęcie pokoju w spornym lokalu przez skarżącego nie miało na celu jedynie stworzenia pozoru zamieszkiwania. Według ugruntowanego poglądu orzecznictwa sądowoadministracyjnego zamiar stałego lub długotrwałego przebywania wiązać należy z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia centrum życia osobistego i interesów majątkowych. Oczywiste jest przy tym, że ocena charakteru pobytu w danym miejscu tudzież jego opuszczenia nie może ograniczać się do bezkrytycznego przyjęcia oświadczenia woli wnioskodawcy co do jego zamiarów. Istotne są bowiem przede wszystkim obiektywne okoliczności faktyczne. Wbrew zatem twierdzeniom skargi zamiar stałego pobytu nie może być subiektywnym przejawem woli, tudzież przekonania wnioskodawcy, lecz jego istnienie winno być oceniane w kategoriach zobiektywizowanych, wyznaczonych przesłankami prawnymi wyrażonymi w treści obowiązujących przepisów prawa materialnego. Chodzi tu o rzeczywisty zamiar a nie tylko o deklarowany. W tym celu – ocena czy zaistniały przesłanki z art. 15 ust. 2 co do trwałości i dobrowolności opuszczenia, wymaga ustalenia za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych (zeznań świadków, oględzin lokalu, informacji uzyskanych od policji, zarządcy lokalu, dokumentów potwierdzających pobyt w danym miejscu, etc.). Twierdzenia stron muszą znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. W niniejszej sprawie, jak słusznie przyjął Wojewoda D., istnieją przede wszystkim uzasadnione wątpliwości, w którym lokalu faktycznie skarżący koncentruje swoje sprawy osobiste skoro manifestacja zamieszkiwania w spornym lokalu przy ul. K. [...] pojawiła się dopiero na etapie zakończenia postępowania administracyjnego o jego wymeldowanie przed I instancją i wedle oświadczenia odwołującego się S. M. sprowadza się do sporadycznego w nim nocowania, zaś przez okres około 2 lat skarżący uprzednio stale przebywał w mieszkaniu konkubiny. Należy zauważyć, iż organ I instancji nie wykorzystał wszystkich możliwych środków dowodowych, w celu wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia, nie zweryfikował za ich pomocą prawdziwości twierdzeń stron. Tymczasem na organie spoczywał obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) pod względem treści art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, to jest ustalenia, czy skarżący faktycznie zamieszkuje, czy też nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu bowiem dobrowolnie i trwale go opuścił ześrodkowując centrum swych spraw życiowych w innym miejscu. Tym samym zaistnienie materialnoprawnych przesłanek do ewentualnego dokonania wymeldowania nie zostało należycie wyjaśnione i niezbędne są dalsze czynności dowodowe. Skoro w takim stanie rzeczy organ odwoławczy uznał nieprawidłowość decyzji pierwszej instancji wydanej przez Prezydenta W. – odmawiającej wymeldowania skarżącego - z racji oparcia jej na niepełnych ustaleniach co do stanu faktycznego, z tego więc punktu widzenia zgodzić się należy z organem odwoławczym, że sprawa nie została jeszcze dostatecznie wyjaśniona do podjęcia orzeczenia co do istoty sprawy, a prawidłowe jej rozstrzygnięcie (tzn. orzeczenie o wymeldowaniu lub odmowie wymeldowania W. M.) wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Istotne braki postępowania dowodowego upoważniają do wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej i tak też stało się w niniejszej sprawie. Zasadnie organ II instancji przyjął również, iż brak spełnienia przez organ I instancji wymogu przewidzianego w art. 10 § 1 kpa rzutuje na prawidłowość decyzji organu I instancji. W ujęciu bowiem wskazanego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. W tym celu na organie ciąży powinność pouczenia wszystkich stron postępowania o przysługującym im prawie nie tylko do zapoznania się z aktami sprawy, ale także o prawie do złożenia przez strony końcowego oświadczenia co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań. Złamanie tej zasady jest dopuszczalne tylko wyjątkowo w przypadkach, które zostały wyrażone w § 2 tego artykułu, tj. gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki albo grozi ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, a które nie zaistniały w sprawie. W każdym bądź razie organ nie sporządził do akt stosownej adnotacji, do czego był zobligowanym brzmieniem z kolei § 3 art. 10 kpa. Zgodnie z § 3 cytowanego przepisu organ obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od tej zasady. Czynny udział w każdym stadium postępowania, jak wynika z literalnego brzmienia § 1 art. 10 odnosi się zatem również do tej jego fazy, którą określa się mianem postępowania wyjaśniającego, tzn. do czynności procesowych zmierzających do ustalenia istniejącego stanu faktycznego celem dokonania jego oceny prawnej. Rażące wobec tego naruszenie art. 10 kpa w toku postępowania przed pierwszą instancją także kwalifikowało do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zauważyć należy, na co już nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, że w toku postępowania naruszono nadto przepisy regulujące tryb przesłuchiwania świadków, w szczególności art. 79 kpa, zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Realizacja przytoczonego przepisu ma służyć gwarancji dokładnego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa. W aktach sprawy natomiast brak dowodów potwierdzających uczynienie zadość tym wymogom. Uchybienie to dodatkowo uzasadniało podjęcie decyzji przez organ odwoławczy na mocy art. 138 § 2 kpa. Świetle powyższego w postępowaniu I instancji, jak słusznie uznał organ odwoławczy, uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zapewnienie czynnego udziału stron w postępowaniu. W konsekwencji zaś poczynionych z obrazą norm proceduralnych i niepełnych ustaleniach stanu faktycznego, wymagających ponowienia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, nie było podstaw do orzekania merytorycznego w sprawie przez organ odwoławczy. Z tych względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.