III SA/Wr 147/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Powiatu W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 5 ust. 7 załącznika do uchwały nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia Programu Współpracy Powiatu W. z organizacjami pozarządowymi oraz z podmiotami, o których mowa w art. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda D.– powołując w podstawie prawnej art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) – stwierdził nieważność § 5 ust. 7 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...]r. w sprawie przyjęcia Programu współpracy Powiatu W. z organizacjami pozarządowymi oraz z podmiotami, o których mowa w art. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie na 2009 r. W rozdziale II § 5 ust. 7 załącznika do uchwały Rada Powiatu zapisała, że "Organizacje współpracujące z Powiałem są zobowiązane do: promowania powiatu poprzez umieszczenie na wszystkich materiałach promocyjnych i reklamowych dotyczących zadań finansowych lub współfinansowanych ze środków powiatu informacji o zaangażowaniu powiatu w realizację wspólnego projektu, a także do zamieszczania herbu powiatu i innych elementów słowno graficznych określonych przez Zarząd Powiatu; informowania w trakcie wykonywania zadania o jego wsparciu finansowym ze strony Powiatu." Zdaniem organu organ nadzoru, powyższy zapis został podjęty z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 876 ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). W uzasadnieniu organu nadzoru stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 3 wskazanej ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz osobami prawnymi i jednostkami organizacyjnymi działającymi na podstawie przepisów o Stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego a także ze stowarzyszeniami jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa nie określa jednak elementów jakie powinna zawierać uchwała w sprawie programu, dlatego należy uznać, zdaniem organu nadzoru, że zakres treściowy programu determinowany jest problematyką jakiej ma dotyczyć oraz charakterem norm zamieszczonych w takim akcie. Co do problematyki, to wskazuje na nią sama nazwa: program współpracy. Natomiast o specyfice norm prawnych decyduje fakt, że są one zamieszczone w ramach aktu prawnego o charakterze programowym. Takie normy muszą mieć więc postać norm wyznaczających zadania (norm zadaniowych), przekładających na język prawa politykę działania określoną w programie. Uchwalony program, zdaniem organu nadzoru, powinien więc normować zagadnienia związane z polityką współpracy z organizacjami pożytku publicznego. Powinien on obejmować zagadnienia związane z konkretnym zakresem zadań, które będą realizowane w ramach współpracy w danym roku. Rada ustanawiając taki akt prawny może w nim zawrzeć przepisy zadaniowe nie zaś zobowiązaniowe. Ustawa natomiast, nie daje – tak jak to zapisano w § 5 ust. 7 załącznika do uchwały - radzie powiatu kompetencji do nakładania zobowiązań na organizacje współpracujące. W tym stanie § 5 ust. 7 załącznika do analizowanej uchwały został podjęty bez podstawy prawnej i z naruszeniem art. 5 ust. 3 ustawy, a także art. 7 Konstytucji RP stanowiącego, że organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także Rady Powiatu W. musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Organ nadzoru wskazał także w uzasadnieniu, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Powiat W. – reprezentowany przez pełnomocnika - wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, poprzez jego zastosowania i stwierdzenie nieważności § 5 ust. 7 załącznika do uchwały Rady Powiatu W. nr [...]z dnia [...]r., podczas gdy brak było podstaw do jego zastosowania; art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, poprzez oparcie uzasadnienia prawnego przedmiotowego rozstrzygnięcia na naruszeniu tegoż przepisu, podczas gdy naruszenie takie nie miało miejsca; art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, poprzez jego nie zastosowania, podczas gdy wystąpiły przesłanki do jego zastosowania; art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r., w ten sposób, iż poprzez nadmierną ingerencję organu nadzoru w kontrolę społeczności lokalnych naruszona została zasada proporcjonalności. W uzasadnieniu wskazano, że współpraca, której dotyczy uchwalony program, powinna się odbywać na zasadach określonych w art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Jedną z nich jest zasada jawności. Mając na względzie tą zasadę, organy administracji publicznej udostępniają współpracującym z nimi organizacjom pozarządowym informacje o zamiarach, celach i środkach przeznaczonych na realizację zadań publicznych, w których możliwa jest współpraca z tymi organizacjami, oraz o kosztach realizacji zadań publicznych już prowadzonych w tym zakresie przez jednostki podległe organom administracji publicznej lub nadzorowane przez te organy, wraz z informacją o sposobie obliczania tych kosztów, tak aby możliwe było ich porównanie z kosztami realizacji analogicznych zadań przez inne instytucje i osoby. Zasada jawności dotyczy także organizacji współpracujących z jednostką samorządu - działa więc ona w obie strony. Ponadto wskazano w uzasadnieniu, że z samej definicji "współpracy" wynikają w tym przypadku pewne obowiązki zarówno dla jednostki samorządu terytorialnego jak i dla organizacji pozarządowej. Jest to rzeczą naturalną, bez tego trudno sobie wyobrazić jakąkolwiek współpracę. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, nałożone w § 5 ust. 7 załączniku do uchwały Rady Powiatu W. obowiązki na organizacje współpracujące są przejawem powyższej zasady jawności. Dodatkowo wskazano, że w przypadku współpracy jednostki samorządu terytorialnego z wskazanymi organizacjami nie mamy do czynienia ze stosunkiem administracyjnoprawnym, a stosunkiem cywilnoprawnym. Chybione są więc, zdaniem strony skrzącej, zarzuty Wojewody D. dotyczące braku podstawy prawnej dla § 5 ust. 7 załącznika do uchwały oraz naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Dalej w uzasadnieniu skargi podniesiono, że jeżeliby przyjąć interpretację organu nadzoru przedstawioną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, sformułowanie § 5 ust. 7 załącznika do uchwały z pewnością nie kwalifikuje się jako istotne naruszenia prawa, o którym mowa w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, ewentualnie można mówić, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 79 ust. 4 wyżej powołanej ustawy. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, stwierdzenie przez Wojewodę D. - w warunkach, które zaistniały w tym konkretnym przypadku - nieważności części weryfikowanego załącznika do uchwały Rady Powiatu W. narusza zasadę proporcjonalności, proklamowaną w art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. i przyjętej w całości przez Rzeczpospolitą Polską (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi. Jego zdaniem, nie można przyjąć w sprawie, aby brak było podstaw do zastosowania art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i stwierdzenia nieważności § 5 ust. 7 załącznika do uchwały Rady Powiatu W., że ewentualnie wstąpiły przesłanki do zastosowania regulacji zawartej w art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Następnie w odpowiedzi na skargę podniesiono, że organ nadzoru nie neguje samej kompetencji do uchwalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rocznego programu współpracy, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Niemniej, zakres upoważnienia wynikający z tego przepisu nie przewiduje nakładania na organizacje współpracujące zobowiązań. Rada Powiatu W. nie posiadała więc kompetencji do zamieszczania w omawianym programie praw i obowiązków tych organizacji, kwestię tą regulują przepisy rangi ustawowej oraz umowa, jako prawna możliwość powierzania realizacji zadań publicznych organizacjom pozarządowym i innym. W związku z tym, ich zamieszczenie w ramach uchwały programowej należy uznać za przekroczenie przez Radę Powiatu kompetencji określonej w art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz podjęcie bez podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Sąd ocenia te akty z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. Pozostaje więc do rozważenia, czy Wojewoda zasadnie uznał, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sankcją nieważności. Przedmiotem rozpoznania jest uchwała Nr [...]Rady Powiatu W. z dnia [...]r. w sprawie przyjęcia Programu współpracy Powiatu W. z organizacjami pozarządowymi oraz z podmiotami, o których mowa w art. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie na 2009 r., wydana na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 876 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 3 powyższej ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz z podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3. Powyższe wskazuje, że Rada Powiatu W. była kompetentna do ustalenia rocznego programu współpracy ze wskazanymi organizacjami. Ta sprawa nie budzi wątpliwości pomiędzy stronami. Kwestią sporną jest zapis § 5 ust. 7 załącznika do uchwały Rada Powiatu z dnia [...]r., zawierającego Program współpracy Powiatu W. z organizacjami pozarządowymi oraz z podmiotami, o których mowa w art. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie na 2009 r. Zgodnie z nim "Organizacje współpracujące z Powiatem są zobowiązane do: 1) promowania powiatu poprzez umieszczenie na wszystkich materiałach promocyjnych i reklamowych dotyczących zadań finansowych lub współfinansowanych ze środków powiatu informacji o zaangażowaniu powiatu w realizację wspólnego projektu, a także do zamieszczania herbu powiatu i innych elementów słowno graficznych określonych przez Zarząd powiatu; 2) informowania w trakcie wykonywania zadania o jego wsparciu finansowym ze strony Powiatu". Zdaniem organu nadzoru, zapis ten rażąco narusza art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, zdaniem strony skarżącej o takim naruszeniu w sprawie nie można mówić. Wskazany art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, stanowi o uchwalaniu rocznego programu współpracy. Ustawa nie określa elementów jakie powinna zawierać uchwała w sprawie takiego programu współpracy. W tej sytuacji niewątpliwie zakres treściowy takiej uchwały determinowany jest zakresem umocowania. Mając to na uwadze wskazać należy, że ustawa zawiera upoważnienie do uchwalenia rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi prowadzącymi działalności pożytku publicznego, a nie upoważnienie do ustalenia współpracy z tymi organizacjami, jak chce tego strona skarżąca. W tym miejscu zauważyć należy, że wskazana przez stronę skarżącą zasada jawności, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, odnosi się do współpracy jako sposobu realizacji zadań publiczny, jej zakresu i form. I jako taka zasada sama w sobie nie może stanowić podstawy do nakładania określonych obowiązków w ramach ustalania rocznego programu tej współpracy. Jak już wskazano, art. 5 ust. 3 analizowanej ustawy zawiera upoważnienie do uchwalenia rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalności pożytku publicznego, a nie upoważnienie do ustalenia współpracy z nimi, jej zasad, czy reguł. Idzie więc o wskazanie, przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w podjętej uchwale, działań, czynności do wykonania w danym roku w ramach tej współpracy z tymi organizacjami. Ustalenie program oznacza więc, określenie zagadnień związanych z polityką współpracy z wskazanymi organizacjami, obejmujących kwestie związane z konkretnym zakresem zadań, które będą realizowane w ramach współpracy w danym roku. Przy taki ujęciu zakresu umocowania ustawowego, jak trafnie wskazał Wojewoda, normy prawne zamieszczone w takim programie mogą mieć postać norm wyznaczających zadania, a więc norm zadaniowych, tj. przekładających na język prawa działania programowe. Oznacza to, że upoważnienie do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zawarte w art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, nie uprawnia ten organ do nakładania -w uchwale ustalającej taki program współpracy - obowiązków na organizacje do których jest on adresowany. Natomiast zakwestionowany § 5 ust. 7 załącznika do uchwały nakłada na organizacje współpracujące określone obowiązki. Rada Powiatu W. uchwalając program współpracy na 2009 r., a więc akt o charakterze programowych, zawarła w nim nie tylko normy zadaniowe ale także zobowiązaniowe. Tym samym, jak trafnie wskazał Wojewoda, § 5 ust. 7 załącznika do uchwały został podjęty bez podstawy prawnej i z naruszeniem art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. W konsekwencji, także z art. 7 Konstytucji RP, wprowadzającym zasadę działania przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w granicach i na podstawie prawa. Nie można więc w sprawie uznać, jak podnosi strona skarżąca, że uchwałę wydano ewentualnie z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Tym samym, że stwierdzenie nieważności części weryfikowanego załącznika do uchwały Rady Powiatu W. narusza zasadę proporcjonalności, proklamowaną w art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Jak już wskazano, rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały lub je części występuję w sytuacji m.in. braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały. Skoro art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie zawiera jedynie upoważnienie do uchwalenia przez Radę Powiatu aktu prawnego o charakterze programowym, zawierającego jedynie przepisy zadaniowe, a więc zakres upoważnienia wynikający z tego przepisu nie przewiduje nakładania na organizacje współpracujące zobowiązań. Natomiast kwestię praw i obowiązków organizacji pozarządowych i prowadzących działalność pożytku publicznego regulują przepisy ustawowy oraz umowa jako prawna możliwość powierzania realizacji zadań publicznych. W tej sytuacji, ich zamieszczenie w ramach uchwały programowej należy uznać za przekroczenie przez Radę Powiatu kompetencji określonej w art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, podjęcie bez podstawy prawnej, a więc z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ wszczęte skargą Powiatu W. postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia Wojewodzie D. skutecznego zarzutu naruszenia prawa wskutek wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a – należało orzec, jak w sentencji.