III SA/Wr 151/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 sprawy ze skargi Z. I. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchylona zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją, o której mowa w sentencji niniejszego wyroku – wydaną po rozpatrzeniu odwołania Z. I. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W.z dnia [...] Nr [...], w której ten ostatni organ orzekł o braku podstaw do stwierdzenia przewlekłych chorób zawodowych narządu głosu spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, w postaci: guzków głosowych twardych; wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych; niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią – Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. W pierwszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji przedstawił szczegółowo przebieg pracy zawodowej odwołującego się. Z zestawienia tego wynika, że od lutego 1977 r. do lutego 2000 r. skarżący pracował w szkołach i innych instytucjach (z przerwami na zatrudnienie innego rodzaju) jako nauczyciel i rehabilitant-hipoterapeuta, co wiązało się z narażeniem na nadmierny wysiłek głosowy. W ocenie organu, łączny okres zagrożenia na ten szkodliwy czynnik wynosił ponad 15 lat. Następnie Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że ze względu na pierwsze objawy chorobowe (pieczenie, suchość w jamie ustnej, napadowy kaszel, uczucie ciała obcego w gardle, chrypka), które wystąpiły w 1999 r., strona była objęta stałą opieką specjalistyczną P. Ch. Z. D. W. O. M. P.– Oddział w W.. Ostatnio zainteresowany poddany został tam badaniom w dniach [...] [...] i [...]., na podstawie których wydane zostało orzeczenie lekarskie Nr [...] z dnia [...]. o braku podstaw do rozpoznania wymienionych wcześniej chorób narządu głosu spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym. Medyczna jednostka I stopnia orzeczniczego stwierdziła w uzasadnieniu takiego stanowiska, iż u pacjenta stwierdzono wyłącznie dysfonię hiperfunkcjonalną, przewlekłe zapalenie krtani oraz skrzywienie przegrody nosa, które to jednostki nie figurują w wykazie chorób zawodowych. Na podstawie takiego orzeczenia zapadła pierwszoinstancyjna decyzja, ponieważ zainteresowany nie złożył wniosku o ponowne badania w instytucie medycyny pracy. Z takiej możliwości skorzystał on natomiast w trakcie postępowania odwoławczego. I.M. P. i Z. Ś. w S., gdzie zbadana została wówczas strona, wydał w dniu [...]. orzeczenie lekarskie Nr [...], w którym także stwierdzono brak podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym (poz. 15 pkt 1, 2 i 3 wykazu chorób zawodowych), z następującym uzasadnieniem, inkorporowanym przez organ odwoławczy do uzasadnienia swojej decyzji: "(...) Aktualne badanie laryngologiczne pogłębione o badania lupenfaryngoskopowe wykazało nagłośnię omegowatą, błonę śluzową zaczerwienioną o cechach przewlekłego, prostego nieżytu, fałdy głosowe gładkie, zaróżowione, w pełnym zwarciu fonacyjnym. Stroboskopowo – drgania są jednakowe, jednoczasowe, z zachowanym przesunięciem brzeżnym, amplituda drgań jest w normie, zwarcie fonacyjne pełne. Głos jest obłożony, tworzony swobodnie, bez napięć mięśni szyi. Powyższe zmiany nie przedstawiają klinicznie cech typowych dla organicznej patologii narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym (u badanego nie stwierdza się: guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią). Brak zatem podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym". Uwzględniając przedstawione okoliczności faktyczne Wojewódzki Inspektor Sanitarny wywodził, iż – w świetle § 2 oraz § 5 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych – do stwierdzenia choroby zawodowej muszą być spełnione łącznie dwa warunki: 1) choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych; 2) choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi występującymi w środowisku pracy. Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanym przypadku został jedynie spełniony drugi warunek, ponieważ zainteresowany był narażony na wzmożony wysiłek głosowy. Nie został natomiast spełniony pierwszy wymóg, albowiem w trakcie aktualnych badań przeprowadzonych w obu wcześniej wymienionych placówkach upoważnionych do orzekania w sprawie chorób zawodowych, nie rozpoznano żadnej postaci przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wymienionych w pozycji 15 pkt 1, 2 i 3 wykazu chorób zawodowych. U badanego stwierdzono natomiast inne jednostki chorobowe, które nie figurują jednak w tym wykazie. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, orzeczenia uprawnionych jednostek orzeczniczych obu stopni są obiektywne, spójne i przekonujące, spełniają więc kryteria opinii biegłego. W tym stanie rzeczy brak było podstaw prawnych i merytorycznych do zmiany decyzji organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz w dodatkowym piśmie procesowym z dnia 22 maja 2007 r. Z.I. zakwestionował treść orzeczeń lekarskich wydanych przez uprawnione do tego placówki medyczne, a także rozstrzygnięcia podjęte na tej podstawie przez organy inspekcji sanitarnej. Skarżący podkreślił, że był leczony przez szereg lat, stosując się do zaleceń lekarzy specjalistów. Jego choroba ma charakter przewlekły, możliwa jest jej stagnacja, niemożliwe jest natomiast jej wyleczenie. Skarżący zarzucił, że badające go jednostki orzecznicze nie uwzględniły wyników badań znajdujących swoje odzwierciedlenie w posiadanej przez niego dokumentacji lekarskiej (w skardze powołano się na sześć konkretnych dokumentów). Tymczasem dokumentacja ta potwierdza istnienie u skarżącego między innymi: niesymetrycznej nagłośni; szerokiej, ruchomej szpary głośni, przerostu błony śluzowej; dużego stopnia niedomykalności wzdłuż całej szpary głośni; niedomykalności strun głosowych; zmiany w narządzie głosu o typie niepełnego zwarcia fonacyjnego strun głosowych. Zdaniem strony, cytowane określenia mają bezpośredni związek z jednostką chorobową określoną w pozycji 15 pkt 3 wykazu chorób zawodowych. Nieuwzględnienie wskazanych przez niego orzeczeń podważa zatem obiektywność oceny Instytutu, do którego zwrócił się zresztą z pismem o dodatkowe wyjaśnienia, po otrzymaniu orzeczenia tej placówki orzeczniczej. Odpowiedzi nie otrzymał. W odpowiedzi na skargę oraz w dodatkowym piśmie procesowym z dnia 25 września 2007 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę organ przyznał, że Instytut otrzymał pismo strony, o którym mowa w skardze, nie wpłynęło to jednak na zmianę opinii lekarskiej tej placówki. Natomiast w dodatkowym piśmie procesowym z dnia 25 września b.r. stwierdzono między innymi, że: "Wszystkie zaświadczenia lekarskie dot. stanu zdrowia dostarczone przez stronę znajdują się w aktach sprawy, a dane w nich zawarte zostały uwzględnione w toku postępowania administracyjnego i były rozpatrywane przez placówki medyczne upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych przed wydaniem orzeczeń lekarskich w sprawie." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. Podstawowym wymogiem prawidłowego załatwienia każdej sprawy administracyjnej jest bez wątpienia niewadliwe ustalenie wszystkich okoliczności stanu faktycznego mogących mieć wpływ na końcowe rozstrzygnięcie organu. O zakresie tych okoliczności przesądzają przede wszystkim przepisy prawne regulujące sprawy określonego rodzaju, które z jednej strony wskazują fakty, które należy brać pod uwagę, z drugiej zaś – precyzują niejednokrotnie materiał dowodowy, na podstawie którego niezbędne fakty powinny być ustalane. Materiał ten podlega następnie swobodnej ocenie organów, stosownie do art. 80 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo przyjęły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". W świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia, "Przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzeniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, ze choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, ..." Cytowany przepis wprowadza zatem trzy przesłanki rozpoznania choroby zawodowej: 1) chodzi o jednostkę chorobową ujętą w wykazie chorób zawodowych (załącznik do rozporządzenia); 2) stwierdzenie czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy albo takiego sposobu wykonywania pracy, który może stanowić przyczynę choroby zawodowej; 3) możliwość ustalenia (bezspornego lub z wysokim prawdopodobieństwem) związku przyczynowego między czynnikami szkodliwymi dla zdrowia (lub szkodliwym sposobem wykonywania pracy) a zdiagnozowaną u strony chorobą ujętą we wspomnianym wykazie chorób zawodowych. Dodatkowy wymóg związany z ustalaniem istnienia lub braku choroby zawodowej wynika z § 5 rozporządzenia, przepisu uprawniającego tylko niektórych lekarzy (ust. 1), zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I i II stopnia (ust. 2 i 3) do rozpoznawania choroby zawodowej. Godzi się przy tym zwrócić uwagę – jako, iż kwestia ta jest istotą sporu w niniejszej sprawie – że w myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia, "Lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1, wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika (celowe podkreślenie składu orzekającego), dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego". Znaczenie dokumentacji, o której mowa w ust. 1, dla dokonania prawidłowej oceny co do rozpoznania (braku rozpoznania) choroby zawodowej zostało dodatkowo podkreślone w ust. 2 paragrafu 6, bowiem w wypadku uznania, że zakres informacji zawartych w tej dokumentacji jest niewystarczający lekarz ma obowiązek wystąpienia o ich uzupełnienie do wszystkich podmiotów (badanego pracownika nie wyłączając), które mogą takich informacji udzielić. Z obu przytoczonych ustępów w § 6 wynika zatem niedwuznacznie, że prawidłowe orzeczenie lekarskie, jako dowód w sprawach o stwierdzenie (lub odmowę stwierdzenia) choroby zawodowej powinno uwzględniać absolutnie wszystkie informacje dotyczące stanu zdrowia zainteresowanego, zwłaszcza zaś te, które zawarte są w dostępnej dokumentacji medycznej pracownika. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu prezentowanemu przez organ drugiej instancji w odpowiedzi na skargę i w dodatkowym piśmie procesowym z dnia 25 września 2007 r. należy skonstatować, że żadne z orzeczeń obu uprawnionych jednostek nie odpowiada temu standardowi. W ich treści brak bowiem jakiegokolwiek odniesienia do kart wypisowych i orzeczeń pozostających w dyspozycji skarżącego, na które powołał się on w skardze. Także organy inspekcji sanitarnej obu instancji (zwłaszcza jednak Wojewódzki Inspektor Sanitarny, mimo wiedzy o zakwestionowaniu przez odwołującego się treści orzeczenia I. M. P. i Z. Ś., wynikającej z faktu doręczenia także i temu organowi odpisu pisma strony do tegoż Instytutu, datowanego na dzień [...] nie odniosły się do tych dowodów w uzasadnieniach swoich decyzji. Stanowi to ewidentne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., stosownie do którego uzasadnienie faktyczne podjętego rozstrzygnięcia powinno zawierać – między innymi, obok wskazania dowodów, na których organ się oparł – również wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Pominięcie w rozpoznawanej sprawie dokumentacji, do której odwołuje się skarżący, trzeba uznać za niedopuszczalne z innych jeszcze powodów. Po pierwsze dlatego, że część tych orzeczeń wydanych została przez lekarzy Poradni Chorób Zawodowych w W., a więc przez samą uprawnioną jednostkę I stopnia orzeczniczego. Po drugie z tej przyczyny, iż – jak trafnie zauważono w skardze – przynajmniej w niektórych fragmentach obecnie rozważanych kart informacyjnych i orzeczeń znajdują się sformułowania, które mogą mieć znaczenie dla sformułowania niewadliwej oceny występowania u strony skarżącej choroby, wymienionej w poz. 15 pkt 2 i 3 wykazu chorób zawodowych, np. "niesymetryczna nagłośnia"; "szeroka, ruchoma szpara głośni, przerost błony śluzowej"; "dużego stopnia niedomykalność wzdłuż całej szpary głośni"; "niedomykalność strun głosowych", czy też "zmiany w narządzie głosu o typie niepełnego zwarcia fonacyjnego strun głosowych". Po trzecie, brak jakiegokolwiek odniesienia się do dokumentów zawierających wymienione sformułowania jaskrawo narusza powinność podejmowania przez organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Wreszcie, po czwarte, wypowiedzenie się jedynie w odniesieniu do części materiału dowodowego mającego znaczenie dla podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia nosi znamiona oceny dowolnej, z oczywistym przekroczeniem granic swobody takiej oceny, zakreślonych w art. 80 k.p.a., wyłączając w istocie tego typu ocenę spod kontroli Sądu. Wszystkie wytknięte naruszenia prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ sposób jej załatwienia zależy od wszechstronności ustaleń faktycznych i ich należytej, pełnej oceny. Dlatego też, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., zaskarżoną decyzję należało uchylić. Konsekwencją orzeczenia zawartego w pkt. I niniejszego wyroku jest konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania strony od pierwszoinstancyjnej decyzji, w celu wyeliminowania wszystkich stwierdzonych przez Sąd uchybień proceduralnych. Jeśli zważyć potrzebę uwzględnienia dodatkowej dokumentacji medycznej pacjenta, a z drugiej strony to, iż – w myśl § 7 ust. 3 rozporządzenia – orzeczenia lekarskie wydane przez uprawnioną jednostkę II stopnia orzeczniczego są ostateczne, Wojewódzki Inspektor Sanitarny powinien zwłaszcza rozważyć konieczność zażądania od I. M. P. wydania opinii uzupełniającej, w pełni uwzględniającej dokumentację, na którą powołuje się strona skarżąca, a następnie – dokonać kompleksowej oceny dowodów (także owej uzupełniającej opinii), w granicach art. 80 k.p.a. Orzeczenie zamieszczone w pkt. II wyroku wynika z art. 152 p.p.s.a.