III SA/Wr 1527/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę w całości. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2016 roku Komenda Miejska Policji w J. poinformowała Prezydenta Miasta J. o popełnieniu przez A. J. czynu o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym, polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o 55 km/h. Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] lipca 2016 roku, wydaną na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c i 1e ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, zatrzymał A. J. prawo jazdy kat. B o nr [...] wydane w dniu [...] czerwca 2002 roku przez Prezydenta Miasta J. na okres 3 miesięcy tj. od dnia [...] lipca 2016 roku do dnia [...] października 2016 roku, nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. A. J. wniosła w ustawowym terminie odwołanie od opisanej powyżej decyzji Prezydent Miasta J., zarzucając, iż nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia podjęcia przez nią czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się co do ustaleń faktycznych organu I instancji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. utrzymało w mocy zaskarżona decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w zaistniałych okolicznościach sprawy zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie zasługuje na uchylenie lub zmianę. Obowiązujące przepisy nie pozwalają na weryfikację przez organ administracji informacji zawartych w zawiadomieniu Policji o przekroczeniu dopuszczalnej prędkości, ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości badania podstawy i okoliczności jakie legły u podstaw otrzymanego zawiadomienia jak również trybu i sposobu przeprowadzenia pomiaru prędkości. Organ wydając decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy opiera swoje rozstrzygniecie wyłącznie na przekazanej przez Policję informacji i nie może powołać z urzędu ani na wniosek dowodów zmierzających do weryfikacji treści zawartych w nim ustaleń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako niezasadny oceniło także zarzut braku wszczęcia postępowania i zawiadomienia o jego wszczęciu strony. W uzasadnieniu powyższej oceny organ wskazał, że postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy jest specyficznym postępowaniem, które powinno być szybko zakończone, tak aby ostateczna decyzja zapadła najlepiej przed upływem okresu na jaki zatrzymane jest prawo jazdy tzn. w okresie 3 miesięcy. Gdyby organy obu instancji zmuszone były zachować wszystkie wymagania dotyczące udziału strony w postępowaniu tj. dokonać wszczęcia postępowania, a przed wydaniem obu decyzji zawiadomić stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, prawdopodobnie nie udałoby się wydać decyzji ostatecznej przed upływem trzech miesięcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się ponadto na ugruntowany w orzecznictwie sądowym pogląd o tym, że w przypadku zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków dowodowych może on odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżąca nie wskazała w odwołaniu takich czynności, których mogłaby dokonać przed organami administracji gdyby została zawiadomiona o wszczęciu postępowania. Mając na uwadze powyższe rozważania, uznając, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania ani o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w niniejszej sprawie nie było bezwzględnie wymagane, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. J. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając: - błędną wykładnię art. 61 § 4 k.p.a. a w konsekwencji jego niezastosowanie, poprzez uznanie, iż w sprawie, zważywszy na jej charakter, nie istniała potrzeba zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, pomimo, iż powołany przepisu nie przewiduje w tym względzie wyjątków; - błędną wykładnię art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. a w konsekwencji jego niezastosowanie poprzez uznanie, iż w sprawie nie istniała potrzeba zapewnienia stronie czynnego udziału w postepowaniu przede wszystkim przez umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz materiału dowodowego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, stanowiące realizację konstytucyjnego prawa do procesu, nakłada na organy postępowania obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w fazie wszczęcia postępowania, fazie postępowania wyjaśniającego, fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazie wydawania decyzji. Skarżąca podniosła ponadto, iż chciała zapoznać się z zebranymi w sprawie dokumentami i złożyć wyjaśnienia dotyczące zebranego materiału dowodowego oraz okoliczności zatrzymania prawa jazdy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a.. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z akt administracyjnych kontrolowanego postępowania wynika jednoznacznie, że I Zastępca Komendanta Miejskiego Policji w J. zatrzymał A. J. prawo jazdy z powodu przekroczenia przez skarżącą dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Zgodnie z zawiadomieniem skarżąca poruszała się z prędkością 105 km/h w dniu [...] lipca 2016 r. o godz. 21.00 w J. Dokument ten wpłynął dnia [...] lipca 2016 r. do organu I instancji. Podkreślić trzeba, że okoliczność ta zobowiązywała organ I instancji do wydania decyzji o zatrzymaniu skarżącej prawa jazdy na okres 3 miesięcy oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ponieważ art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. 2016 r. poz. 627), stanowi, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Czas, na który orzeka się o zatrzymaniu prawa jazdy określa art. 102 ust. 1c tej ustawy, stanowiąc, że decyzję w powyższym przedmiocie wydaje się na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Zgodnie z treścią art. 7 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541) do dnia 3 stycznia 2016 r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten przesądza, że jedyną i wyłączną okolicznością, która przesądza o obowiązku wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jest tak właśnie informacja. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organy nie badają więc okoliczności, w jakich doszło do popełnienia wykroczenia. Organy opierają swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na przekazanej informacji o zatrzymaniu prawa jazdy. Zatem organ prowadzący postępowanie o zatrzymanie prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, nie może ani powoływać z urzędu, ani na wniosek dowodów zmierzających do weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Sąd odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy art. 61 § 4 k.p.a. art. 10 § 1 i § 2 k.p.a przez ich niezastosowanie, wskazuje, że obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wypływa z dyspozycji art. 10 § 1 k. p. a. Z przepisu art. 61 § 4 k. p. a. wynika zaś konieczność zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. Przez udział strony w postępowaniu rozumieć należy udział stron w całym ciągu czynności postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej. Zawiadomienie zaś o wszczęciu postępowania powinno być stronie doręczone w taki sposób, by powzięła wiadomość o tym, że zyskała przymiot strony o postępowaniu administracyjnym we wskazanym w zawiadomieniu przedmiocie. W niniejszej sprawie z akt administracyjnych wynika, że o postępowaniu administracyjnym skarżąca dowiedziała się dopiero z treści doręczonej jej decyzji organu I instancji o zatrzymaniu prawa jazdy na okres trzech miesięcy od dnia [...] lipca 2016 r. do dnia [...] października 2016 r. Sąd stwierdza, że organ I instancji naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Naruszył też dyspozycję art. 61 § 4 k. p. a. Jednakże naruszenia ww. przepisów postępowania nie miały istotnego wpływu na jego wynik. Oczywistym bowiem jest (w świetle przywołanych przepisów), że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, ale z woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy prawo o ruchu drogowym. Tym samym organ prowadzący postępowanie o zatrzymanie prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, nie może ani powoływać z urzędu, ani na wniosek dowodów na okoliczność potwierdzenia, czy też weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Nie bez znaczenia dla oceny powyższych uchybień procesowych (ich istotnego wpływu dla wyniku tej sprawy) ma okoliczność, że strona skutecznie wywiodła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta J. jak i skargę od decyzji drugiej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Uchybienia te nie mogły nadto stanowiły naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a.). Instytucja wznowienia postępowania jest trybem nadzwyczajnym, zmierzającym do ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznej podnieść należy, iż podstawy wznowienia winny być wykładane ściśle. Stąd też, naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym skutkujące zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia. Stwierdzenie to, na gruncie niniejszej sprawy, ma zasadnicze znaczenie, bowiem w postępowaniu administracyjnym prowadzonym wobec skarżącej, oprócz wskazanego wyżej uchybienia nie można dostrzec innych naruszeń prawa w obrębie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, które miałyby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Po pierwsze Sąd podkreśla ponownie, że ustawodawca jasno sprecyzował, co stanowi źródło ustalenia stanu faktycznego w zakresie stwierdzenia okoliczności przekroczenia dopuszczalnej prędkości w terenie zabudowanym o 50 km/h. Zgodnie z treścią art. 7 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541) do dnia 3 stycznia 2016 r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy prawo o ruchu drogowym. Przepis ten przesądza, że jedyną i wyłączną okolicznością, która przesądza o obowiązku wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jest ww. informacja. Po drugie, po otrzymaniu decyzji organu I instancji skarżąca złożyła, w zakreślonym terminie, odwołanie do organu wyższego stopnia. Następnie, wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne. Jak zatem wynika z powyższego, jedynym uchybieniem postępowania administracyjnego był brak zawiadomienia skarżącej przez organ I instancji o wszczęciu postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, stronie została doręczona decyzja organu pierwszej instancji. Na każdy innym etapie postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego skarżąca mogła brać aktywny udział, mogła prezentować swoje stanowisko, składać pisma procesowe, wnioski dowodowe. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznał, że w okolicznościach tej sprawy niezawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania, nie może również skutkować zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania. Odnosząc się do stwierdzenia skarżącej, że brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego pozbawił ją zajęcia stanowiska w sprawie, że zostało jej odebrane prawo do wypowiedzenia "ostatniego słowa" nie może zdaniem Sądu zasługiwać na uwzględnienie. Strona w terminie złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, a w treści odwołania nie podniosła żadnych merytorycznych argumentów, wskazywała jedynie na naruszenia przepisów postepowania administracyjnego. Sąd stwierdza, że strona w skardze do Sądu nie kwestionowała również faktu przekroczenia przez nią prędkości w terenie zabudowanym o 55 km/ h, nie wskazywała również, na żadne okoliczności, którymi wykroczenie to można by usprawiedliwiać. Tym samym Sąd przyjmuje, że argumenty skarżącej miały na celu jedynie podkreślenia naruszeń proceduralnych, a nie kwestionowanie, czy wyjaśnienie zaistniałego zdarzenia. Należy też podnieść, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2015 r. sygn. akt K 24/15 został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji jedynie w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających - ze względu, na stan wyższej konieczności – kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym. Taka sytuacja nie była jednak w niniejszej sprawie podnoszona. W świetle powyższych wywodów, należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.