III SA/Wr 153/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym; Przewodniczący: Sędzia WSA – Jerzy Strzebińczyk Sędziowie: Sędzia NSA – Józef Kremis Asesor WSA – Anetta Chołuj (sprawozdawca) Protokolant: - Halina Rosłan po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A sp. z o. o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 4 listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia 23 czerwca 2003 r. Nr [...]; II. określa, że decyzje wymienione w pkt I nie mogą być wykonane. A sp. z o. o. we W., w piśmie z dnia 25 kwietnia 2003 r. wystąpiło do Prezydenta W. z wnioskiem o udzielenie mu zezwolenia na prowadzenie na terenie miasta W. działalności gospodarczej polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. We wniosku sprecyzowano, jakimi środkami technicznymi dysponuje przedsiębiorstwo do prowadzenia działalności i wniesiono o wydanie zezwolenia na okres 10 lat. Decyzją z dnia 23 czerwca 2003 r. Prezydent W. powołując się na art. 7 ust. 1 i ust. 6, art. 9 ust. 1 a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) oraz art. 104 kpa udzielił wymienionej firmie zezwolenia, które zostało obwarowane szczegółowymi warunkami dotyczącymi ustalenia miejsca dostarczania odpadów, obowiązków gromadzenia dokumentacji, sposobu załadunku i transportu odpadów, utrzymania środków transportu w należytym stanie, zawierania oraz ewidencjonowania umów zawartych z właścicielami nieruchomości oraz nałożenie obowiązku informowania organu o prowadzonej działalności oraz innych. Ważność zezwolenia została ustalona na okres od 1 lipca 2003 r. do 31 grudnia 2004 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że termin ważności udzielonego zezwolenia uzasadniony jest przedłożeniem przez wnioskodawcę umowy dzierżawy terenu przy ul. K. 14 we W. zawartej na czas oznaczony do 31 grudnia 2004 r. a ponadto koniecznością wdrożenia na terenie miasta W. Gminnego Planu Gospodarki Odpadami. Rozpoznając wniesione odwołanie, w którym Przedsiębiorstwo, kwestionując głównie okres ważności zezwolenia wniosło o uchylenie decyzji organu I instancji w części zawartej w pkt II i III, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 4 listopada 2003 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa – uchyliło zaskarżoną decyzję w części pkt III ust. 3i, 3k, 3l i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w pozostałej zaskarżonej części utrzymało decyzję w mocy. Częściowe uchylenie decyzji nastąpiło z powodu pominięcia przez organ administracyjny w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisu art. 9 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, pomimo iż przepis ten w zasadniczy sposób określa elementy przedmiotowego zezwolenia. Utrzymując decyzje w pozostałym zakresie organ wywodził, iż odnoście okresu obowiązywania zezwolenia, należy wskazać, iż zgodnie z art. 9 ust. 1b ustawy o czystości i porządku w gminach zezwolenie wydaje się na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat. Z brzmienia powyższego przepisu nie wynika obowiązek udzielenia zezwolenia na maksymalnie długi okres wskazany w ustawie, gdyż o okresie obowiązywania decyzji decyduje organ ja wydający. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo wskazano motywy leżące u podstaw ograniczenia okresu obowiązywania decyzji z okresem obowiązywania umowy dzierżawy terenu przy ul. K. Jak wywodził dalej organ powołanie się przez organ I instancji na opracowywany Gminny Plan Gospodarki Odpadami nie narusza przepisów prawa, bowiem dokument ten nie był podstawą prawną decyzji, a poza tym Prezydent W. wskazał jedynie, iż nie chce w przyszłości doprowadzić do sprzeczności między planem a obowiązująca decyzją wydana przed uchwaleniem planu. W ocenie organu takie stanowisko jest zasadne także ze względu na gwarancje, jakie dla strony wynikają z zasady trwałości decyzji ostatecznych. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem spółka, działając przez pełnomocnika złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o uchylenie decyzji pkt 2 tj. w części którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, zarzucając naruszenie; -art. 7, 8 i 9 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 14 ustawy o odpadach poprzez błędne ich zastosowanie, czego wyrazem był ustalenie terminu ważności zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych na podstawie pozaustawowych, dowolnych i nieistotnych przesłanek; -art. 22 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych będących w jednakowej sytuacji faktycznej i prawnej, wskazując 5 firm które uzyskał zezwolenia na okresy dłuższe niż uzyskała skarżąca; -art. 77, art. 107 kpa, poprzez nie odniesienie się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, a w szczególności do pkt III ust. 3a oraz 3 n. W skardze strona skarżąca podtrzymała i szerzej argumentowała zarzuty odwołania. Skarżąca spółka powołała się na uchwałę NSA z dnia 22 maja 2000 r. zgodnie, z którą organ udzielając pozwolenia na podstawie art. 7 ust. 1 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest związany treścią wniosku, co do czasu, na jaki zezwolenie ma być udzielone. Zdaniem strony określanie czasu ważności zezwolenia nie może być dowolne i tylko naprawdę ważne i uzasadnione przesłanki mogą dać podstawę organowi do określenia krótszego terminu, niż określony przez stronę wniosku. Podnoszone przez organ odwoławczy argumenty są nieprzekonywujące i wykraczają poza uznanie administracyjne przyznane organowi. W szczególności zwrócono uwagę na powoływanie się, na jeszcze nie uchwalony, plan gospodarki odpadami. W przypadku jego uchwalenia istniej możliwość w trybie art. 9 ust. 2 ustawy na cofnięcie zezwolenia bez odszkodowania. Zdaniem strony skarżącej przepisy nie uzależniają wydania zezwolenia od wskazania tytułów prawnych do władania nieruchomością, na której znajduje się baza wnioskodawcy, a uzależnienie okresu ważności zezwolenia winno odbywać się w oparciu o przepisy art. 7 i 8 tejże ustawy. Strona skarżąca zakwestionowała zapis pkt III ust. 3 a decyzji polegający na zobowiązaniu spółki do "dostarczenia stałych odpadów komunalnych bezpośrednio przedsiębiorcom prowadzącym działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych". Jej zdaniem zapis ten jest sprzeczny z pkt II decyzji w którym nakazuje się między innymi dostarczanie odpadów do Stacji Przeładunkowej, która jest przede wszystkim pośrednikiem, po wtóre jest to przedsiębiorstwo konkurencyjne wobec skarżącego. Decyzja w tej części ogranicza ponadto prawo do zawierania umów z podmiotami, które podobnie jak skarżąca posiadają odpowiednie zezwolenia, a mimo to nie mogą uczestniczyć w obrocie. Skarżąca podniosła również, że zobowiązano ją do przestrzegania bliżej nieokreślonych przepisów i obowiązków, zawartych w pkt III ust. 3n decyzji Prezydenta W. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej w skrócie p.s.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zawarty w skardze wniosek o uchylenie decyzji organu odwoławczego zasługiwał na uwzględnienie, mimo iż nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów okazały się trafne. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwzględnieniem treści art. 134 p.s.a, wykazała jednak, że obie decyzje uchybiają one zarówno przepisom postępowania jak i naruszają prawo materialne w sposób uzasadniający wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy odnieść się do głównego zarzutu skargi, a mianowicie zarzutu dotyczącego określenia w decyzji organu I instancji zbyt krótkiego okresu ważności zezwolenia na prowadzenie działalności komunalnej. Organ określił ważność zezwolenia na okres 1,5 roku, gdy tymczasem ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewidział jego przedział czasowy do 10 lat, i o taki też termin wnioskowała strona skarżąca. Wskazać w tym miejscu trzeba, iż w myśl art. 9 ust. 1 b ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) zezwolenie na prowadzenie działalności komunalnej wydaje się na czas oznaczony, nie dłuższy jednak niż 10 lat. Określenie "nie dłuższy" oznacza, że ustawodawca dopuszcza ustanowienie krótszego terminu ważności zezwolenia niż okres 10 lat. Przepis zaś art. 8 ww ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje, co powinien zawierać wniosek o udzielenie zezwolenia oraz określać termin podjęcia działalności objętej wnioskiem oraz zamierzonego czasu jej prowadzenia. Określenie czasu jest więc warunkiem formalnym wniosku, nie przesądzającym jednak, w świetle powołanych przepisów, o wydaniu zezwolenia na wnioskowany okres. Zdaniem Składu orzekającego w obowiązującym stanie prawnym decyzja administracyjna może określać okres ważności zezwolenia inny niż wskazany przez wnioskodawcę, jeżeli organ wykaże, iż określony przez niego termin jest zasadny i konieczny z punktu widzenia celu, dla którego został ustanowiony obowiązek reglamentacji. Organ, określając termin ważności zezwolenia krótszy niż wskazany we wniosku u udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności komunalnej, powinien dokładnie wskazać jakimi przesłankami kierował się przy ustalaniu terminu ważności zezwolenia i jakie względy o tym zadecydowały. Samo powołanie się na krótki okres umowy dzierżawy nieruchomości, gdzie znajduje się baza firmy bez podjęcia próby wyjaśnienia okoliczności związanych z ewentualnym przedłużeniem tej umowy, zdaniem Sądu wskazuje, w rozpatrywanej sprawie, na przekroczenie zasady uznania administracyjnego. Powoływanie się także przez organ, na mający być uchwalony w przyszłości Gminny Plan Gospodarki Odpadami nie stanowi przekonywującej przesłanki do określenia tak krótkiego okresu ważności zezwolenia, jaki wskazał organ administracyjny. Pomimo, iż nie ma określonego kryterium dla określenia terminu ważności zezwolenia, ustawodawca stanowiąc "nie dłużej niż 10 lat zezwala na ustanowienie terminu krótszego jednakże, gdy okoliczności faktyczne sprawy będą przemawiały za takim rozwiązaniem. W rozpoznawanej sprawie, z naruszeniem art. 7, 77 i art. 80 kpa, nie wyjaśniono wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w zakresie ważności umowy dzierżawy gruntu, na którym znajduje się baza Spółki. Wprawdzie decyzja o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych jest decyzją uznaniową, jednakże nie zwalnia to organu od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). Organ ma obowiązek zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) i oceny tego materiału w ramach swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 kpa. Wyrazem tej oceny powinno być uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji, uwzględniające wymagania określone w art. 107 § 3 kpa. Te zasady podstawowe postępowania administracyjnego nie zostały w sprawie skarżącej zachowane, w szczególności na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego. Zgodzić się zatem należy ze stroną skarżącą, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do odwołania, do czego był zobowiązany. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzeczeniu NSA z 11 VI 1982 r., SA 820/81 (OSPiKA 1982, Nr 1-2 poz. 22), jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest realnych możliwości, pozytywne rozstrzygnięcie bowiem niemożliwe jest z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny. W związku z powyższym stwierdzić należy, że uznanie to - będące pewną ściśle określoną sferą swobody pozostawionej przez ustawę - nie oznacza w żadnym razie prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania. W tym miejscu godzi się zauważyć, iż w świetle art. 22 Konstytucji szeroko rozumiana wolność działalności gospodarczej nie stanowi prawa absolutnego, co zresztą potwierdza ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która przewiduje reglamentacje działalności gospodarczej przez udzielanie zezwoleń wydawanych na podstawie ściśle określonych warunków i określa termin ważności zezwoleń. Przedstawiony stan prawny świadczy o tym, że ustawodawca dostrzega w dziedzinie prowadzenia działalności, szczególnie działalności w zakresie usług komunalnych wartości godne ochrony interesu publicznego nawet za cenę ograniczenia konstytucyjnej swobody w tym zakresie. Na gminie ciążą obowiązki związane z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy, a więc na gminie ciąży obowiązek zorganizowania np. odbioru odpadów komunalnych i innych obowiązków zawartych w cyt. ustawie. Nałożone na gminę obowiązki polegające min. na wydawaniu zezwoleń na odbieranie odpadów komunalnych ściśle są związane z interesem publicznym. Gmina wydając zatem przedmiotowe zezwolenia zobligowana jest do wnikliwego przeanalizowania czy ubiegający się o zezwolenie podmiot spełnia warunki przewidziane w cyt. ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W świetle powyższych rozważań, Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, iż przy wydawaniu zezwolenia jest związany treścią wniosku, co do okresu ważności tego zezwolenia. Nie można zatem zgodzić się ze spółką, iż do niniejszej sprawy ma zastosowanie uchwała 5 sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r. Uchwała ta podejmowana była przed zmianą przepisów przedmiotowej uchwały, zmianą przepisu dotyczącego określenia terminu. Wydaje się, że zmiana przepisów ustawy, uchwalona 1 października 2001 jest niejako odpowiedzią na powołaną uchwałę. W poprzednim stanie prawnym art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowił, iż wniosek o udzielenie pozwolenia powinien zawierać określenie czasu, na jaki zezwolenie ma być udzielone, natomiast w stanie prawnym mającym zastosowanie do niniejszej sprawy wniosek o udzielenie zezwolenia oraz określać termin podjęcia działalności objętej wnioskiem oraz zamierzonego czasu jej prowadzenia. Zatem wywód Naczelnego Sądu Administracyjnego oparty na gramatycznej wykładni przepisu art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stracił swoją aktualność wobec gruntownej zmiany treści wskazanego wyżej przepisu. Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego zapisu pkt III ust. 3a decyzji organu I instancji podzielić należy stanowisko strony skarżącej, iż wskazany w tym punkcie zapis brzmiący "zobowiązuje się firmę, przy wykonywaniu działalności objętej niniejszą decyzją, do dostarczania stałych odpadów komunalnych bezpośrednio przedsiębiorcom prowadzącym działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych – zgodnie z zawartymi umowami" pozostaje niejako w sprzeczności z pkt II tej decyzji stanowiącym, że "odpady komunalne będą deponowane na składowisku odpadów komunalnych w Z. lub przewożone do B Sp. z o. o. w miejscowości G., bądź do Stacji Przeładunkowej Stałych Odpadów Komunalnych przy ul. S. [...] we W.". W myśl art. 9 ust. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, powinno określać dodatkowo miejsca odzysku lub unieszkodliwienia odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. W pkt III ust. 3 a decyzji zobowiązano skarżącego do dostarczania odpadów komunalnych bezpośrednio przedsiębiorcom prowadzącym działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, bez jednoczesnego określenia zgodnie z brzmieniem art. 9 ust. 1 ustawy miejsca odzysku lub unieszkodliwiania tych odpadów, tym samym wskazując ma możliwość zawierania przez skarżącą umów z innymi podmiotami w tym zakresie. Niemniej jednak w pkt II decyzji nakazano dostarczania odpadów do określonych miejsc, które są pośrednikami w odbiorze odpadów. Decyzja w zaskarżonych punktach jest na tyle niejasna, iż może powodować trudności przy ocenie prawidłowości jej wykonywania. Podzielić należy również stanowisko strony skarżącej, iż zapis pkt III ust. 3n decyzji, zobowiązujący skarżącą do przestrzegania przepisów ustaw Prawo ochrony środowiska, o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, o odpadach oraz przepisów gminnych dotyczących szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy W. zobowiązuje do przestrzegania bliżej nieokreślonych przepisów, nakładając bliżej niesprecyzowane obowiązki. Z pewnością przepis ten nie wskazuje przepisy innych ustaw, o jakich mowa w art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym, zezwolenie powinno określać inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Zdaniem Sądu nie ma umocowania organ do wydawania decyzji która nakładałaby obowiązek stosowania się do przepisów wynikających z innych ustaw. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 powołanej na wstępie ustawy orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach nie orzeczono, z powodu braku stosowanego wniosku w tym zakresie.