III SA/Wr 153/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis, Asesor WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 28 stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazania A. J. zminimalizowanie uciążliwości związanej z hodowlą świń I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. z dnia 16 listopada 2004 r. nr [...] ([...]); II. określa, że decyzje wymienione w pkt I nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 28 stycznia 2005 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. działając na podstawie art. 12 ust, 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. z 1998 r. Dz. U. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. nr [...] z dnia 16 listopada 2004 r. nakazującą A. J. zminimalizowanie uciążliwości związanej z hodowlą świń na posesji przy ul. B. [...] w S. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, A. P. zwrócił się w dniu 09.07.2004 r. z interwencją do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) w Ś. w sprawie uciążliwości powodowanych hodowlą świń prowadzoną przez A. J. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś. po przeprowadzeniu w dniu 15.09.2004 r. kontroli sanitarnej wszczął z urzędu postępowanie administracyjne. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania A. J. zobowiązał się pismem z dnia 03.11.2004 r. do wytynkowania i wybielenia ścian obory oraz zamontowania wentylatora wyciągowego w terminie do dnia 20.12.2004 r. Opierając się na wynikach kontroli sanitarnej w wyniku, której stwierdzono występowanie nieprzyjemnego zapachu wydzielanego z pomieszczeń gospodarczych, a także zły stan techniczny tych pomieszczeń oraz na oświadczeniu Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ś. informującym, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie wymogów weterynaryjnych (pismo z dnia 03.11.2004 r. nr [...]) organ inspekcji sanitarnej I instancji decyzją z dnia 16 listopada 2004 r. nr [...] znak [...] nakazał Panu A. J. zminimalizowanie uciążliwości związanych z prowadzeniem hodowli świń, w terminie do dnia 31.12.2004 r. Nie zgadzając się z decyzją organu I instancji A. P. złożył odwołanie podnosząc m.in. że określenie zminimalizowanie uciążliwości jest mało precyzyjne i wniósł o nakazanie likwidacji hodowli w budynku mieszkalnym. Po rozpatrzeniu odwołania PWIS nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji organu I instancji. Wskazał, iż ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji nr [...] z dnia 22.11.2004 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś., w której umarza on postępowanie (przeprowadzone na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich w Warszawie) w sprawie uciążliwości związanych z prowadzoną hodowlą, wynika, że działka siedliskowa nr [...] przy ul. B. [...] w S., stanowiąca współwłasność Pana A. P. i Pana A. J., zabudowana jest budynkiem mieszkalno-inwentarskim i budynkami gospodarczo-inwentarskimi, że przedmiotowe zabudowania wybudowane zostały w I połowie XX wieku jako zabudowania związane z gospodarstwem rolnym i obecnie użytkowane są w tym samym zakresie i zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Strzegom, teren, na którym znajduje się omawiana działka oznaczony jest jako teren zabudowy zagrodowej. Jak wywodził organ prowadzenie hodowli na tej nieruchomości jest zgodne z wymienionym planem. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego, na podstawie przeprowadzonej ponownej kontroli sanitarnej w dniu 21 stycznia 2005 r. stwierdzono wykonanie przez A. J. zobowiązań zawartych w piśmie z dnia 03.11.2004 r. Zamontowany został wentylator mechaniczny wyciągowy z odprowadzeniem na zewnątrz oraz wybielono ściany chlewni. Pomieszczenie oraz teren wokół posesji, jak i sama posesja były utrzymane czysto. W trakcie kontroli w chlewni znajdowały się dwie maciory i 18 prosiąt przebywających w kojcach z nie zanieczyszczoną ściółką. Przy chlewni i wewnątrz budynku nieprzyjemne zapachy nie były wyczuwalne. Zdaniem organu odwoławczego przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) a także rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 07.10.1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. nr 132, poz. 877) dotyczące m.in. wymaganych odległości, nie mają zastosowania w omawianym przypadku, albowiem zabudowania te zostały wybudowane co najmniej kilkadziesiąt lat wcześniej. Jak wywodził organ odwoławczy występujące wcześniej uciążliwe zapachy nie stanowiły bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia ludzi, zatem PPIS w Ś. nie miał podstaw do nakazania likwidacji hodowli świń. Powołując się na uchwałę Rady Miejskiej S. z dnia 26.04.2004 r. w sprawie ustalania szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Strzegom (§ 25 ust. 2 pkt l b), zgodnie z którą prowadzona hodowla nie może stwarzać dla osób zamieszkujących na nieruchomości lub sąsiednich nieruchomościach uciążliwości takich, jak np. hałas i odory organ wyjaśnił, iż stwierdzone w czasie kontroli uciążliwe zapachy stanowiły naruszenie wymaganych zasad prowadzenia hodowli. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. P. podniósł, iż nie został doprecyzowany w decyzji obowiązek nałożony na A. J. Zdaniem strony odór jest wielkością niemierzalną, zależną od warunków atmosferycznych i często jest to odczucie subiektywne. Skarżący stawia pytanie jak zostanie stwierdzone wykonanie decyzji. Jak wywodził jednorazowa kontrola w porze zimowej, zwłaszcza zapowiedziana gdy strona ma możliwość posprzątania w chlewie nie obrazuje sytuacji codziennej typowej. Wskazał, iż wnosił o likwidację hodowli w budynku mieszkalnym, gdyż po zainstalowaniu wentylacji wyciągowej polepszono warunki hodowli świń, ale nie zminimalizowano wydzielania przykrego zapachu. Odór z wnętrza pomieszczenia wyprowadzony został na zewnątrz, stanowiąc nadal dla skarżącego uciążliwość. Dodał, że podczas kontroli zwracał uwagę na fakt, że ścieki pochodzące z hodowli prawdopodobnie przedostają się do gruntu, co stanowi zagrożenie jednak nie znalazło to odzwierciedlenia w protokole kontroli. W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej p.s.a. - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). W ocenie Sądu wydane w sprawie przez organy obu instancji decyzje uchybiają obecnie obowiązującemu prawu w stopniu powodującym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nastąpiło zasadniczo z dwóch powodów. Pierwszym powodem było naruszenie przez organy sanitarne art. 107 kpa, poprzez zawarcie w osnowie decyzji nieskonkretyzowanego rozstrzygnięcia. W katalogu elementów, jakie powinna zawierać decyzja ustawodawca wymienił rozstrzygnięcie decyzji. Rozstrzygniecie musi być sformułowane w taki sposób ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Zatem rozstrzygnięcie musi być jasne i precyzyjne. W decyzji organu I instancji nakazano "A. J. prowadzącemu hodowlę świń w terminie do dnia 31 grudnia 2004 r. zminimalizować uciążliwość związaną z prowadzeniem hodowli". Organ pouczył również, iż w przypadku niewykonania tej decyzji w wyznaczonym terminie będą stosowane grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł. Jak wynika z powyższego w decyzji organu I instancji nie przedstawiono działań, nie skonkretyzowano nałożonego obowiązku, nie określono na czym miałoby polegać zminimalizowanie uciążliwości związanych z hodowlą świń. Określenie "zminimalizować" zawiera charakter przede wszystkim ocenny i nie odwołuje się do żadnych konkretnych cech. Skoro nie skonkretyzowano obowiązków, to nie można ocenić czy decyzja została wykonana, czy zaszły zmiany w stosunku do stanu poprzedniego. Nie można również w takim wypadku zastosować sankcji w postaci grzywny, bowiem trudno byłoby stwierdzić wykonanie takiej decyzji. Organ odwoławczy wprawdzie wskazał w uzasadnieniu decyzji, na przeprowadzaną na etapie postępowania odwoławczego kontrolę, która niejako miałaby potwierdzać "zminimalizowanie" uciążliwości związanych z hodowlą świń, jednak wobec braku wskazania w decyzji organu I instancji konkretnych działań, nie sposób jest ustalić czy takie zminimalizowanie uciążliwości organ miał na myśli wydając taką decyzję i czy tym samym decyzja ta została wykonana. Z powodu wskazanych uchybień zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie poddaje się w żaden sposób kontroli Sądu. Kolejnym uchybieniem organów inspekcji sanitarnej było pominięcie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym kwestii czy hodowla ta zagraża bezpośredni życiu lub zdrowiu ludzi, o którym mowa w art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) Już z ogólnych przepisów tej ustawy wynika, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny środowiska, w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 1). Zatem zadania jej powierzone Państwowa Inspekcja Sanitarna wykonuje z urzędu. Jeżeli nawet postępowanie prowadzone jest na wniosek strony to i tak przepisy określają zakres kontroli i rodzaj czynności, jakie powinien organ inspekcji sanitarnej wziąć pod uwagę, prowadząc postępowanie dowodowe. Według art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień". W myśl ust. 2 tego artykułu "Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu". Z powodów i w trybie określonych w ust. 2 państwowy inspektor sanitarny nakazuje likwidację hodowli lub chowu zwierząt (ust. 3). Warunkiem podjęcia decyzji jest stwierdzenie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Spełnienie tego obowiązku organ musi wykazać w uzasadnieniu decyzji. Organy nie ustaliły dokładnie stanu faktycznego sprawy oraz nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy. Przede wszystkim nie przeprowadziły postępowania w zakresie ustalenia czy prowadzenie hodowli przez A. J. narusza wymagania higieniczne i zdrowotne. Organy w zaskarżonej decyzji stwierdziły opierając się na protokole kontroli, że w istocie występujący w oborze odór stanowi uciążliwość dla skarżącego, jednak nie poczyniły żadnych ustaleń co jest przyczyną jego występowania. A kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało ustalenie czy hodowla zagraża zdrowiu czy też życiu ludzi. Takiego dowodu w aktach sprawy brak. Jest faktem notoryjnym, że hodowla zwierząt stanowi potencjalne zagrożenie, zważywszy na bakterie występujące w przypadku nieprawidłowego czy też niezbyt częstego usuwania zanieczyszczeń. W tym miejscu należy zauważyć, iż skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazywał, iż istnieje wysokie prawdopodobieństwo że ścieki są nieprawidłowo odprowadzane, co stanowi zagrożenie jego zdrowia jednak organ odwoławczy zupełnie pominął tę kwestię, nie dokonując w tym zakresie żadnych ustaleń. Uchybiono wobec tego normie art. 7 K.p.a., zgodnie z którą orzekające organy stają na straży praworządności i mają obowiązek podejmowania w prowadzonym postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu spoczywa na organach obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) oraz dokonania jego pełnej oceny (art. 80 kpa), czemu należy dać stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Naruszenie w niniejszej sprawie przez organy Inspekcji Sanitarnej artykułów 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. - skutkuje bezsprzecznie wadliwością poczynionych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z powołanych względów - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji. Postanowienie, co do wykonania decyzji (pkt II wyroku) zapadło zgodnie z art. 152 w/w ustawy