III SA/Wr 153/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Powiatu K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu K. w sprawie przyjęcia Programu współpracy Powiatu K. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2011 oddala skargę. Rada Powiatu K. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Planu Współpracy Powiatu K. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2011. Jako podstawę prawną dla przyjęcia Planu Współpracy wskazano art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536). Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...] stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały Rady Powiatu K. z dnia [...] r., z powodu istotnego naruszenia art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z art. 5a ust. 1 powołanej ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Program ten uchwalany jest do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres jego obowiązywania. Jak wskazał Wojewoda, uchwała Powiatu K. nr [...] została podjęta w dniu [...] r., a więc po dniu 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Wojewoda podkreślił, że ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. (Dz. U. Nr 28, poz. 146), zmieniono brzmienie art. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz dodano art. 5a. Przed tą nowelizacją norma kompetencyjna zawarta w art. 5 ust. 3 ustawy nie zakreślała bowiem ani obowiązku konsultowania projektu programu współpracy z organizacjami pozarządowymi ani terminu podejmowania takich uchwał. W ocenie Wojewody określony w art. 5a ustawy termin ma charakter terminu zawitego, a więc jego przekroczenie stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały. Rozważając przy tym charakter prawny terminu określonego przepisem art. 5a ust. 1 zdanie drugie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Wojewoda przywołał treść art. 6 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. Nr 52, poz. 420 ze zm.). Wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, iż uchybienie terminowi przewidzianemu w tamtym przepisie stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2010 r., I SA/Kr 1526/09). W ocenie organu, tak samo należy traktować przekroczenie terminu zakreślonego w art. 5a ust. 1 zdanie drugie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Wojewoda powołał się ponadto na określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. W ocenie Wojewody za stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały przemawiał także fakt, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Wskazano, że przepis ten zawiera zakres regulacji programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, wskazując, jakie minimalne elementy powinien zawierać taki program. Podkreślono, że użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" wyznacza organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego minimalny zakres treści programu. Rada wypełniając zakres upoważnienia ustawowego powinna zatem uregulować w programie współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, co najmniej te elementy, które zostały wymienione w art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Tymczasem w przedmiotowej uchwale nie zawarto regulacji dotyczącej okresu realizacji programu (art. 5a ust. 4 pkt 6 ustawy) oraz informacji o sposobie tworzenia programu oraz przebiegu konsultacji (art. 5 ust. 4 pkt 10 ustawy). Brak regulacji obligatoryjnych elementów, wynikających z upoważnienia ustawowego stanowi – jak podkreślił w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewoda – naruszenie przepisów ustawy, a tym samym istotne naruszenie przepisów prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Powiat K. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...]r., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, polegające na błędnym uznaniu, że termin uchwalenia programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy, do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania rocznego programu współpracy ma charakter terminu zawitego i jego przekroczenie stanowi istotne naruszenie prawa oraz skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały; - art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie w wyniku przyjęcia, że użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności" wyznacza organowi stanowiącemu jednostki samorządu minimalny zakres treści programu i w wyniku przyjęcia, że nie uregulowano w uchwale okresu realizacji programu, nie zawarto informacji o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegi konsultacji; - art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi wskazano, że kadencja Rady Powiatu K. upłynęła w dniu [...] r., a pierwsza sesja nowo wybranej Rady odbyła się w dniu [...] r. Ponadto zdaniem strony skarżącej termin określony w art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie jest terminem zawitym, a jedynie terminem instrukcyjnym. W ocenie Powiatu z terminem zawitym mamy do czynienia wtedy, gdy niedotrzymanie terminu obwarowane jest sankcją wynikającą z ustawy. Odnosząc się natomiast do stwierdzonego przez Wojewodę naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, strona skarżąca wskazała, że użyte w tym przepisie określenie "w szczególności" oznacza otwarty katalog, który jest przykładowym wyliczeniem, wskazaniem kierunku i intencji. Zdaniem Powiatu w uchwale, której nieważność stwierdził Wojewoda, nie doszło także do naruszenia art. 5a ust. 4 pkt 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, gdyż z samego tytułu uchwały wynika, że dotyczy ona 2011 r. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Przede wszystkim podkreślono, że określony w art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie termin ma charakter terminu zawitego. Zauważono także, iż z treści art. 5a ust. 4 ustawy wprost wynika, jakie elementy obligatoryjne powinien zawierać program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. Wskazano, że zawarty w tym przepisie katalog jest co prawda katalogiem otwartym, ale jednocześnie wyznacza organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego minimalny zakres treści programu. W ocenie organu nadzoru, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, powinien w granicach ustawowo przyznanych kompetencji uregulować w sposób wyczerpujący daną materię. Jeżeli tego nie uczyni w sposób kompleksowy, to oznacza, że nie wypełnił kompetencji ustawowej Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sąd nie może zatem opierać swojej kontroli na kryterium słuszności, czy też sprawiedliwości społecznej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."). Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa. Trzeba więc przyjąć, że akt organu nadzoru jest zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo "istotnego" naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie sprecyzował tego określenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących uchybień, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, braku podstawy prawnej do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenia procedury podejmowania uchwał. Pozostaje więc do rozważenia, czy Wojewoda zasadnie uznał, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sankcją nieważności uchwały, z powodu przekroczenia ustawowego terminu jej uchwalenia. Uwzględniając przytoczone wyżej zasady kontroli sądowoadministracyjnej, w ocenie Sądu orzekającego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 234 poz. 1536), "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy powinien być uchwalony do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu". Przepis ten w sposób jednoznaczny wyznacza termin do podejmowania uchwały dotyczącej programu współpracy. Tymczasem w rozpoznawanym przez Sąd przypadku przepis ten został przez Radę Powiatu Kłodzkiego ewidentnie naruszony. Według Sądu, uchybienie terminowi podjęcia uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące jej nieważnością. Kontrolowana uchwała pozostaje bowiem w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu rangi ustawowej. Przepis zastrzegający termin należy ponadto zaliczyć do grupy przepisów precyzyjnie regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2010 r., I SA/Kr 1526/09), a wspomniano już, że naruszenia zasad takiej procedury uznano w judykaturze i literaturze przedmiotu za istotne naruszenie prawa. Uchybienie terminowi zastrzeżonemu w art. 5a ust.1 zdanie drugie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – wbrew odmiennemu zapatrywaniu Powiatu K. – nie może być zatem uznane za nieistotne naruszenie prawa. Pojęcie to oznacza bowiem jedynie wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały, np. błędne powołanie podstawy prawnej, kiedy normatywna podstawa do jej podjęcia istnieje, czy inne drobne wady, niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia, np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe. Organ nadzoru trafnie nadto podniósł, że analizowany termin z art. 5a ust. 1 ustawy należy traktować jako zawity. Dla takiej jego kwalifikacji przesądzające znaczenie ma fakt wprowadzenia temporalnego ograniczenia dopiero z dniem [...] r., kiedy to weszła w życie nowela z dnia [...] r. do ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 28, poz. 146). Przed tą nowelizacją norma kompetencyjna zawarta w art. 5 ust. 3 ustawy ani nie przewidywała powinności konsultowania projektu programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, ani nie zakreślała terminu podejmowania takich uchwał. Gdyby przyjąć zapatrywanie strony przeciwnej, wprowadzenie wspomnianych, dodatkowych obwarowań nie miałoby sensu, ponieważ rady gmin nadal – tak, jak to miało miejsce przed wprowadzeniem zmian, o których mowa – mogłyby skutecznie uchwalać programy współpracy bez konsultacji i bez żadnych ograniczeń terminowych. Racjonalny prawodawca nie wprowadzałby jednak zmian, gdyby nie chciał w ten sposób zdecydowanie zdyscyplinować organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, także przy zachowaniu elementu temporalnego. Odmienne, liberalne – tak jak strona przeciwna – traktowanie postanowienia art. 5a ust. 1 in fine, czyni w istocie ten przepis zbędnym, skoro przewidziany tam termin mógłby być swobodnie przekraczany, beż żadnych konsekwencji dla skuteczności (ważności) podejmowanych z jego uchybieniem uchwał. W konsekwencji należy podzielić stanowisko organu nadzoru, w myśl którego uchybienie terminu i uchwalenie programu współpracy, który ma obowiązywać w następnym roku kalendarzowym, po dniu 30 listopada roku poprzedzającego, powoduje istotne naruszenie prawa przez tak podjętą uchwałę. Trafnie też zauważył w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewoda, że przedmiotowa uchwała organu stanowiącego gminy narusza zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Granice te wyznacza w rozważanej sytuacji również termin, do nadejścia którego legislator przewiduje kompetencję uchwalenia programu współpracy. Bezskuteczny upływ terminu końcowego pozbawia owych kompetencji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, co oznacza, iż późniejsze podjęcie uchwały nie znajduje już normatywnego uzasadnienia, przynajmniej jeśli chodzi o skuteczne (ważne) uchwalenie programu, który miałby obowiązywać w następnym roku kalendarzowym. Uchwała podjęta po terminie jest już zatem aktem wydanym w istocie bez podstawy prawnej. W świetle dotychczas przytoczonej argumentacji konieczne było stwierdzenie przez Wojewodę nieważności całej uchwały Rady Powiatu K. z dnia [...] r. W tej sytuacji, na dalszy plan schodzą pozostałe, określone przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym, naruszenia przepisów prawa przez Radę Powiatu K. w uchwale z dnia [...] r., aczkolwiek skład orzekający Sądu uznaje za słuszne stanowisko Wojewody w tym zakresie. Dlatego też argumenty Powiatu zawarte w skardze w świetle powyższych rozważań nie mogły zostać uwzględnione. Skoro zatem uchwała Rady Powiatu K. była sprzeczna z prawem, słusznie Wojewoda stwierdził jej nieważność (art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.