III SA/Wr 154/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant: Marta Pawłowska - Stypuła po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi A K na decyzję K W P we W z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję K M P w W z dnia [...] r., Nr [...]; II. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu, do dnia prawomocności wyroku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. (Nr [...]) Komendant Miejski Policji w W, nałożył na A K karę pieniężną w wysokości 6.000,00 zł, za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym, tj. bez wymaganego zezwolenia. Odwołanie zainteresowanego rozpatrzył Komendant Wojewódzki Policji we W, który podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i utrzymał w mocy jego rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu ukarany potwierdził, iż w dniu kontroli wykonywał – autobusem marki Mercedes, Nr rejestracyjny [...] – przewóz osób, między innymi [...] w W. Trasa przejazdu pokrywała się z trasą linii miejskiej MZK Nr [...] i usługa ta objęta była umową z MZK z dnia [...] r. Policjant dokonujący kontroli potraktował stronę skarżącą jako kierowcę autobusu obsługującego tę linię i wobec braku zezwolenia na regularny przewóz osób uznał, iż jest on wykonywany z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym. Skarżący wskazał ponadto, iż dwukrotnie odwoływał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W, który pierwotnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (Komendantowi Miejskiemu Policji w W). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rozstrzygał już ten sam funkcjonariusz, który dokonywał wcześniej kontroli. Zdaniem autora skargi, miało to wpływ na obiektywizm postępowania. W dalszej części skargi podniesiono jeszcze, że organ nie uwzględnił prośby strony o przesłuchanie pasażerów autobusu, na okoliczność, iż nie byli oni przypadkowymi pasażerami, lecz pracownikami firmy "[...]", a na taki transport strona posiadała stosowne zezwolenie. Skarżący przyznał jednocześnie, iż istotnie zatrzymywał się na przystankach komunikacji publicznej, jednak robił to, bowiem na całej trasie obowiązują znaki zakazu zatrzymywania się. Jego zachowanie nie stanowiło zatem naruszenia przepisów o transporcie drogowym, a jedynie wykroczenie drogowe, za które winien być ukarany stosownym mandatem karnym. W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Odnośnie do zarzutu skargi tyczącego osoby funkcjonariusza rozstrzygającego ponownie sprawę, organ odwoławczy stwierdził, że funkcjonariusz ten podpisał pierwszoinstancyjną decyzję, posiadając stosowne umocowanie, udzielone na mocy art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane przez uprawnione do tego organy Policji. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Warto przy tym zauważyć, iż kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie ograniczają zarzuty i wnioski skargi, ani powołana przez skarżącego podstawa prawna. Sąd może zatem uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które wyartykułowano wprost w skardze. Biorąc pod uwagę przywołane kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, nie można było utrzymać w obrocie prawnym żadnej z decyzji wydanej przez organy Policji w niniejszej sprawie, choć tylko po części z powodów naprowadzonych bezpośrednio przez skarżącego. Z notatki urzędowej z dnia [...] stycznia 2007 r., sporządzonej na okoliczność przeprowadzonej kontroli drogowej (k. 4 akt administracyjnych), wynika jednoznacznie, iż w czynności tej brał udział także starszy sierżant M K. Funkcjonariusz ten został następnie formalnie przesłuchany w niniejszej sprawie, w charakterze świadka, co wynika z treści protokołu z tego samego dnia (k. 5-6 tych samych akt). M K (działając prawdopodobnie z upoważnienia organu pierwszej instancji – upoważnienia takiego brak jednak w aktach sprawy) dokonywał mimo to dalszych czynności procesowych w sprawie (między innymi: przesłuchiwał on skarżącego – k. 24-25 i k. 36 akt administracyjnych; sporządzał notatki służbowe – k. 34 i 35 tych akt). Podpisał również pierwszoinstancyjną decyzję (Nr [...], z dnia [...] grudnia 2008 r.), a właśnie to rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Komendant Wojewódzki Policji we W w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Jak wynika z przytoczonych ustaleń, ta sama osoba, która złożyła wcześniej w sprawie zeznania w charakterze świadka, podjęła w tej samej sprawie dalsze czynności procesowe. Działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Czyni również wadliwą decyzję drugoinstancyjną, skoro Komendant Wojewódzki nie dostrzegł pierwszego z uchybień i nie uchylił z tego powodu orzeczenia Komendanta Miejskiego Policji w W. Artykuł 24 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej "kpa") wskazuje przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa (celowe podkreślenie Sądu) wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Zgodnie z punktem 4 przywołanego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której był on świadkiem. Okolicznością powodującą wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu jest w tym przypadku fakt, iż w rozpatrywanej sprawie pełnił on rolę źródła dowodowego. Nie można być bowiem "jednocześnie źródłem wiedzy o okolicznościach, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie (specjalnej bądź uzyskanej w wyniku percepcji swoich zmysłów) i jednocześnie oceniać swoją wiedzę jako wiarygodną i miarodajną dla danego rozstrzygnięcia" (D. R. Kijowski, Proceduralne zabezpieczenia przed stronniczością pracowników organów administracji publicznej, ST 2000, Nr 4, s. 36). Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym – na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 4 kpa, polegające na pełnieniu roli świadka w danej sprawie, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, iż dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji wypada podkreślić, że podjęcie przez świadka jakichkolwiek czynności w sprawie (np. polegających – jak w rozpoznawanym wypadku – na przesłuchiwaniu innych osób, sporządzaniu notatek służbowych oraz podpisaniu decyzji i to także wówczas, gdy nastąpiło to na podstawie upoważnienia samego organu decyzyjnego) stanowi istotne naruszenie prawa, dające – w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W świetle zasad procesowych wynikających z omówionych przepisów Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżone decyzje organów obu instancji (pkt I wyroku). Orzeczenie pierwszoinstancyjne trzeba było wyeliminować z obrotu, zważywszy na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., w związku z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast podstawę uchylenia rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie zawarte w Ii pkt. wyroku wynika z konieczności zastosowania art. 152 p.p.s.a. (por. dodatkowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32, OSP 2005/4/50).