III SA/Wr 155/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2018 roku nr [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na rzecz adw. M.B. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych, w tym [...] (słownie: [...]) złotych podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Przedmiotem skargi J.S. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej: ZUS, Zakład) z dnia [...]marca 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek w łącznej wysokości [...] zł, w tym na: a) ubezpieczenia społeczne za okres od stycznia 2004 r. do czerwca 2006 r. w łącznej wysokości [...] zł; b) ubezpieczenia zdrowotne za okres od czerwca 2004 r. do czerwca 2006 r. w łącznej wysokości [...] zł; c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od stycznia 2004 r. do czerwca 2006 r. w łącznej kwocie [...] zł. Z akt sprawy wynika, że strona w dniu [...] maja 2018 r. złożyła wniosek o umorzenie ww. należności z tytułu składek oraz poinformowała o otrzymaniu zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej. Wskazała, że zadłużenie powstało na skutek wydania decyzji przez Stację Sanitarno-Epidemiologiczną o zakończeniu prowadzenia działalności gospodarczej i koniecznością wyprzedaży towaru po cenach niższych od cen ich nabycia. W związku z tym zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej, rozliczając się z Urzędem Skarbowym. Oświadczyła jednocześnie, że nie posiadała informacji o zadłużeniu i nie posiadała wiedzy w sprawie zgłoszenia zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Swoją sytuację określiła jako trudną, wskazując jednocześnie, że odmowa umorzenia należności z tytułu składek pozbawi ją środków do życia. We wniosku powołała się na ustawę, które weszła w życie [...] stycznia 2013 r. mówiącą o możliwości umorzenia zaległych należności z tytułu składek. W toku postępowania ZUS pozyskał dokumenty i informacje z urzędu oraz dokumenty od strony (oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym, zeznanie podatkowe PIT- 37 za 2017 r., informację o dochodach oraz pobranych zaliczkach na podatek dochodowy PIT-11 za 2017 r., kopię wynagrodzenia za pracę S. S., kopię aktu notarialnego z dnia [...] października 1993 r. oraz dokumentację medyczną). Ustalił organ, że [...] czerwca 2006 r. strona zakończyła działalność gospodarczą, nie pracuje zarobkowo, nie posiada dochodu z innych źródeł, pobiera emeryturę w wysokości [...] zł brutto. Skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem z wyłączeniem spłaty długów mieszkaniowych męża. Ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem, które wynoszą: 402 zł z tytułu czynszu, 160 zł z tytułu opłat eksploatacyjnych, od 30 zł do 80 zł z tytułu kosztów związanych z leczeniem. Ponadto jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego w J., na którym ustanowiono hipotekę przymusową na rzecz ZUS w L.. W dniu [...] listopada 2014 r. orzeczono wobec skarżącej lekki stopień niepełnosprawności na stałe, ze wskazaniem do pracy lekkiej. Dokonał organ analizy sytuacji strony w kontekście art. 28 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm., dalej u.s.u.s.) i stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do uznania należności jako całkowicie nieściągalnej. Wskazał, że z przyczyn oczywistych nie zachodzi przesłanka określona w pkt 1 w/w przepisu. W stosunku do działalności skarżącej nie było prowadzone postępowanie upadłościowe i likwidacyjne. Strona zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, pobiera emeryturę, z której dokonywane są miesięczne potrącenia w kwocie [...] zł. Skarżąca jest właścicielem lokalu mieszkalnego. Wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Naczelnik Urzędu Skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie można również stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Potrącenia egzekucyjne wynoszą [...] zł. Dalej organ wskazując na art. 28 ust. 3a u.s.u.s., stwierdził, że w sprawie nie zostały także spełnione przesłanki przewidziane w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie MGPiPS). Uznał, że skarżąca nie wykazała ani nie udowodniła, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić przedmiotowych należności bez pozbawienia siebie możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Natomiast przejściowe trudności finansowe związane z uzyskaniem dochodów nie są równoznaczne z niemożnością zapłaty zaległych zobowiązań i nie mogą automatycznie stanowić podstawy do umorzenia należności z tytułu składek. Wskazał ZUS, że analiza materiału nie daje podstaw do uznania, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń. Odnosząc się do przedstawionego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności lekkim z dnia [...] listopada 2014 r., organ podniósł, że strona nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że jest osobą niezdolną do pracy lub niepełnosprawną w stopniu uniemożliwiającym wykonywanie pracy zarobkowej, mogącej stanowić dodatkowy dochód. Skarżąca nie wskazała również konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodów. W wyniku przeprowadzonego postępowania ZUS opisaną na wstępie decyzją odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu podniosła, że pracownicy Urzędu Skarbowego nie poinformowali jej o konieczności zgłoszenia zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej w ZUS. Wskazała, że była zmuszona do zaciągnięcia pożyczek w celu ratowania mieszkania przed i po licytacji, przez co wpłaca [...] zł. Oświadczyła, że od 2016 r. żyje na skraju nędzy, a jej emerytura po dokonaniu potrąceń wynosi 825 zł. Wyjaśniła, że nie otrzymuje wsparcia ze strony męża, który od 2006 r. utrzymuje się samodzielnie. Nadmieniła, że w latach 2006-2011 przepracowała 9 miesięcy za kwotę minimalnego wynagrodzenia i z tego powodu zadłużyła się finansowo. Powstałe w tym okresie zadłużenie spłaca od października 2017 r. Od 2018 r. egzekucję ze świadczenia emerytalnego prowadzi komornik. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy ZUS utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ ponownie rozważył sytuację skarżącej w odniesieniu do przesłanek wynikających z u.s.u.s. i wydanego na jej podstawie rozporządzenia MGPiPS i doszedł do wniosku, że zasada sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa nie pozwala na wydanie decyzji o umorzeniu należności. Wyjaśnił, że sam brak środków finansowych nie przesądza o możliwości umorzenia zaległości z tytułu składek, gdyż nawet w sytuacji gdy skarżąca nie posiada środków na zaspokojenie należności, istnienie zaległości nie zmienia jej sytuacji majątkowo-rodzinnej, a jedynie wpływa na brak możliwości przeprowadzenia skutecznej egzekucji. W skardze do Sądu skarżąca domagała się umorzenia przedawnionych należności oraz zwolnienia od egzekucji komorniczych. Oświadczyła, że żyje w nędzy. Obecnie jej emerytura na rękę po zaokrągleniu wynosi 860 zł, a mąż został zwolniony w czasie chorobowego, nie przedłużono mu umowy. Wskazała, że koszty gospodarstwa domowego wynoszą ponad 1500 zł wraz z leczeniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, ale z przyczyn innych niż wskazywane przez stronę. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów Sąd uznał, że narusza ona przepisy w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia. Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy przez ZUS umorzenia należności z tytułu składek w łącznej wysokości [...] zł, w tym na: a) ubezpieczenia społeczne za okres od stycznia 2004 r. do czerwca 2006 r. w łącznej wysokości [...] zł; b) ubezpieczenia zdrowotne za okres od czerwca 2004 r. do czerwca 2006 r. w łącznej wysokości [...] zł; c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od stycznia 2004 r. do czerwca 2006 r. w łącznej kwocie [...] zł. Sąd mając na uwadze treść decyzji oraz akta sprawy, powziął wątpliwości co do istnienia (braku przedawnienia) zaległych należności składkowych, które zostały podane w zaskarżonej decyzji, z uwagi na termin ich wymagalności. Wyliczone przez organ i wskazane w decyzji należności dotyczą bowiem składek za okres począwszy od stycznia 2004 r. do czerwca 2006 r. Zauważa Sąd, że niezbędnym warunkiem podjęcia przez ZUS prawidłowej decyzji w sprawie umorzenia/odmowy umorzenia należności z tytułu składek jest jednoznaczne stwierdzenie, że objęte wnioskiem należności są zgodnie z przepisami prawa wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane w art. 28 u.s.u.s. dotyczyć bowiem może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły na skutek przedawnienia (art. 32 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa Dz.U. z 2018 r., poz. 800 – wygaśniecie zobowiązań przez przedawnienie). A zatem kwestia ustalenia statusu składek, co do braku ich wygaśnięcia (w sprawie nieprzedawnienia) stanowi element stanu faktycznego sprawy. Dopiero wyjaśnienie tej kwestii pozwala na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki umorzenia. Zwraca Sąd uwagę, że przepisy u.s.u.s. regulujące kwestie przedawnienia składek były wielokrotnie nowelizowane. Od 1 stycznia 1999r. kwestię przedawnienia ustawodawca uregulował w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Od 1 stycznia 2003 r. ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074, ze zm.) dokonano zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych odnośnie do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. - 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003r. ulega 10-letniemu przedawnieniu (por. uchwały SN: z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II UZP 5/08, oraz z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt I UZP 4/08, wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1102/08). Do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (tak też: NSA w wyroku z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II GSK 72/09, oraz SN w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II UK 313/10). Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od dnia 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z treścią art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r., stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (por. Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III AUa 1656/12). Oczywiście Sąd ma także na uwadze treść art. 24 ust. 5b u.s.u.s., w myśl którego bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W rozpoznawanej sprawie ZUS w zaskarżonej decyzji nie poczynił żadnej analizy w zakresie wymagalności składek, czy ewentualnego przedawnienia przedmiotowych składek. W decyzji zawarta jest wzmianka o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym oraz o dokonanym zabezpieczeniu nieopłaconych należności hipoteką przymusową na nieruchomości skarżącej. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się dokument zatytułowany "Informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym" jednak organ nie dokonał i nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji żadnej analizy zawartych w tej informacji ustaleń pod kątem ich wpływu na bieg terminu przedawnienia w kontekście wymagalności składek egzekwowanych od skarżącej. Brak jakichkolwiek ustaleń ZUS w tym zakresie oraz brak dokumentów źródłowych powoduje, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może zostać skontrolowane przez Sąd w zakresie dopuszczalności rozstrzygania o umorzeniu należności, tj. istnienia zobowiązań objętych wnioskiem o umorzenie. Sam fakt, że Zakład procedował w kwestii umorzenia podanych zaległości z tytułu składek, jest nie wystarczający dla uznania przez Sąd, że należności nie uległy przedawnieniu. Wskazany brak ustaleń w zakresie ewentualnego przedawnienia należności, oznacza że ZUS nie dopełnił wymogu pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), jak również stanowi o naruszeniu art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Powyższe czyni przedwczesnym dokonanie przez Sąd kontroli, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, organ dokonał prawidłowego ustalenia, na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego, że nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. bądź w § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS. Nadto organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania i interes społeczny, co prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym. Wydane w ramach uznania administracyjnego rozstrzygnięcie winno być poprzedzone wnikliwą analizą interesu społecznego i interesu strony, a następnie wyważeniem obu tych interesów (por. wyrok z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4401/16). Interes publiczny to nie tylko interes fiskalny, to również obowiązek państwa zapewnienia pomocy, w różnych formach osobom słabszym, w tym osobom ubogim. Organ dokonując takiego wyważenia winien mieć na uwadze także to, że odmowa umorzenia należności oraz dalsze ich egzekwowanie może doprowadzić do aktywności strony w płaszczyźnie świadczeń o charakterze pomocowym. Chodzi natomiast o to, by wskutek dochodzenia zaległości składkowych, państwo nie poniosło w efekcie kosztów większych niż w wypadku zaniechania korzystania z tego uprawnienia. Organ winien odnieść wysokość uzyskiwanych miesięcznie dochodów oraz ponoszonych wydatków do kwoty zobowiązania, a dopiero w dalszej kolejności w sposób jasny uzasadnić, czy sytuacja finansowa i majątkowa, w jakiej znajduje się skarżąca pozwala na stwierdzenie braku przesłanek do umorzenia należności wobec ZUS. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ZUS w pierwszej kolejności winien dokonać analizy, czy dochodzone należności nie uległy przedawnieniu przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności mających wpływ na zawieszenie, ewentualnie przerwanie biegu terminu przedawnienia. Wyniki tej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy oraz w uzasadnieniu decyzji. W dalszej kolejności w zależności od wyników badania wymagalności przedmiotowych należności, ZUS będzie zobowiązany do rozpoznania wniosku z punktu widzenia przesłanek do zastosowania wnioskowanej przez stronę ulgi. Uwzględniając powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje swoje oparcie w art. 250 p.p.s.a.