III SA/Wr 156/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych oddala skargę w całości. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. prowadził postępowanie na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. obejmującego należności z tytułu opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC za 2014 r. Tytuł wykonawczy został wystawiony przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego [...] maja 2017 r. organ zajął wierzytelności z rachunku bankowego w [...] SA. Zawiadomienie o zajęciu wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono prawidłowo [...] czerwca 2017 r. (przesyłka była dwukrotnie awizowana i zwrócona do nadawcy). Pismem z [...] czerwca 2017 r. skarżący wniósł zarzuty na prowadzenie postępowania egzekucyjnego, wnosząc o uchylenie tytułu wykonawczego i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Za podstawę zarzutu wskazał nieistnienie obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku (art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a.), niedopuszczalność egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.). brak uprzedniego doręczenia upomnienia (art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a.), niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). Ponadto zarzucił organowi egzekucyjnemu "niewykonanie obowiązków wynikających z ustawy oraz art. 102 § 2 pkt 4,6-8 (ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, UFG itd. Dz.U. 124 poz. 1152 z 2003 r., ze zm)" - poprzez niepodanie danych z rejestru i ich dostarczenie. W uzasadnieniu pisma powołał okoliczności kierowania korespondencji do wierzyciela odnośnie spornego okresu powstania obowiązku wskazując na jego spełnienie (pisma dołączono do wniosku). Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. przekazał wierzycielowi tj. Ubezpieczeniowemu Funduszowi Gwarancyjnemu wniosek, w celu uzyskania stanowiska w sprawie. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018r. (nr [...]) Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny zajął stanowisko w sprawie, uznając zarzuty z [...] czerwca 2017 r. za nieuzasadnione. Wierzyciel zajął stanowisko odnośnie zasadności zarzutów: nieistnienia obowiązku i braku doręczenia upomnienia. W postanowieniu wierzyciel całkowicie pominął zgłoszone zarzuty: określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku, niedopuszczalności egzekucji administracyjnej oraz niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Na postanowienie wierzyciela skarżący wniósł zażalenie, a organ odwoławczy tj. Rada Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego, wydała ostateczne postanowienie z [...] grudnia 2018 r. (nr [...]) podtrzymujące stanowisko organu I instancji i uznał za zasadne kontynuowanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Również w tym postanowieniu rozpatrzone zostały tylko zarzuty nieistnienia obowiązku oraz braku doręczenia upomnienia. Posiadając ostateczne postanowienie wierzyciela w zakresie stanowiska w przedmiocie zgłoszonego zarzutu Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. (nr [...]) uznał za niezasadne zarzuty nieistnienia obowiązku, określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku, niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, braku uprzedniego doręczenia upomnienia oraz niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Organ w postanowieniu wyjaśnił również, że uwagi dotyczące niewykonania obowiązków wynikających z ustawy oraz braku podania danych wynikających z rejestrów nie są przedmiotem zarzutów i nie podlegają rozpoznaniu w tym postępowaniu. Od tego postanowienia skarżący wywiódł zażalenie, po rozpoznaniu którego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. postanowieniem z [...] lutego 2019 r. (Nr [...]) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że uchylił zaskarżone postanowienie, ponieważ organ egzekucyjny naruszył procedurę art. 34 u.p.e.a. rozpatrując zarzuty: określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia (art. 33 § 1 pkt 3), niedopuszczalności egzekucji (art. 33 § 1 pkt 6) i niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 (art. 33 § 1 pkt 10) bez uprzedniego pozyskania stanowiska wierzyciela w sprawie. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. wysłał do Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego wniosek skarżącego z [...] czerwca 2017 r. w którym skarżący wymienił podstawy zgłoszonych zarzutów tj. nieistnienia obowiązku, określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, brak uprzedniego doręczenia upomnienia oraz niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Wierzyciel zajmując stanowisko w sprawie wydał postanowienie uznające za niezasadne zarzuty skarżącego, odnosząc się jedynie do dwóch z pięciu zgłoszonych (o charakterze wiążącym organ egzekucyjny). Organ II instancji podtrzymał w mocy stanowisko wierzyciela. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie zajął stanowiska w przedmiocie zarzutu określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, niedopuszczalności egzekucji i niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27. Mimo tego Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. wydając postanowienie, rozstrzygnął również w tym zakresie. Ponadto organ egzekucyjny rozpatrując zarzut braku uprzedniego doręczenia upomnienia (art. 33 § 1 pkt 7) powołał okoliczności, które zdaniem organu II instancji nie zostały udowodnione, gdyż w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia zobowiązanemu kwestionowanego upomnienia. Zastrzeżenia organu budził też brak podania w sentencji rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego danych, które pozwoliłyby w sposób jednoznaczny określić zakres przedmiotowy postępowania. Organ wskazał jedynie, że oddala zarzuty i wymienił o jakie zarzuty chodzi. Dopiero z uzasadnienia wynika, jakiego postępowania sprawa dotyczy. Określenie przedmiotu rozstrzygnięcia ma istotne znaczenie, dlatego rozpoznając zarzuty organ powinien podać takie dane, które pozwolą jednoznacznie określić zakres przedmiotowy postępowania, na przykład tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzone jest postępowanie, ewentualnie egzekwowany obowiązek (rodzaj i okres). Końcowo organ wskazał, że zgłoszone przez skarżącego zarzuty niewykonania obowiązków wynikających z ustawy oraz żądanie podania danych z rejestru i dostarczenie ich pozostają poza przedmiotem postępowania w sprawie zarzutów. Ustawa wymienia bowiem szczegółowo, jakie zarzuty można wnieść w postępowaniu egzekucyjnym i te okoliczności, jakie wymienił skarżący w punktach 6 i 7 zarzutów nie są wymienione w ustawie jako podstawy zarzutów. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. skarżący wniósł skargę na ww. postanowienie organu II instancji wskazując, że "zaskarża je w całości". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Należy nadto wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych decyzji. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, w stopniu dającym podstawę do jego uchylenia. Kontroli Sądu w postępowaniu poddane zostało postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z [...] lutego 2019 r. (Nr [...]) którym organ uchylił postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z [...] grudnia 2018 r. w sprawie uznania za niezasadne zarzutów nieistnienia obowiązku, określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku, niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, braku uprzedniego doręczenia upomnienia oraz niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Przystępując do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 33 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438) dalej: u.p.e.a., podstawą prawną zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie przyczyny enumeratywnie wymienione w tym przepisie, tj.: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 ww. ustawy, 4) błąd co do osoby zobowiązanego, 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ww. ustawy, 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ww. ustawy. Uregulowana w art. 33 i nast. u.p.e.a. instytucja zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji ma na celu weryfikację prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a także weryfikację samego tytułu wykonawczego (zapisów zawartych w jego treści). Rzeczą organu egzekucyjnego jest w każdym przypadku zweryfikowanie podanych przez zobowiązanego podstaw prawnych zarzutów, tj. przypisanie okoliczności podniesionych przez zobowiązanego do odpowiednich zarzutów enumeratywnie wymienionych w powyższym przepisie. W ramach tej instytucji ustawodawca przewidział wypowiedź wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów, nadając jej sformalizowaną formę zaskarżalnego i poddanego kontroli sądowej postanowienia. Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym, że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. W sytuacji, gdy organ egzekucyjny nie jest jednocześnie wierzycielem (a taka sytuacja miała miejsce w sprawie, gdyż organem egzekucyjnym był Naczelnik Urzędu Skarbowego w W., natomiast wierzycielem Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny), stanowisko wierzyciela jest wyrażane w odrębnym postanowieniu. Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.). Następnie, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4 u.p.e.a.). Jeżeli zatem wierzycielem i organem egzekucyjnym są różne podmioty, zobowiązany otrzymuje postanowienie zawierające stanowisko (wypowiedź) wierzyciela co do zasadności lub dopuszczalności (wszystkich) zgłoszonych zarzutów oraz postanowienie organu egzekucyjnego "w sprawie zarzutów". Z istoty przyjętego w ustawie rozwiązania wynika zatem, że stanowisko wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów ma dla organu egzekucyjnego charakter wiążący i organ ten nie ma uprawnień do jego podważenia (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Jakkolwiek bowiem organ egzekucyjny z urzędu bada dopuszczalność egzekucji, w tym prawidłowość tytułu wykonawczego, nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności dochodzonego przez wierzyciela obowiązku (art. 29 u.p.e.a.). Stąd też przewidziany w art. 34 § 1 tej ustawy – co wymaga podkreślenia Sądu - obowiązek uzyskania przez organ egzekucyjny stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów. Wypowiedź wierzyciela co do zarzutów ma sformalizowaną formę zaskarżalnego i poddanego kontroli sądowej postanowienia. Jak wynika z akt sprawy skarżący w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym zgłosił łącznie pięć zarzutów: nieistnienia obowiązku, określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, brak uprzedniego doręczenia upomnienia oraz niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27. Tymczasem wierzyciel (Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny) w postanowieniu z [...] sierpnia 2018 r. zajął stanowisko w sprawie, uznając zarzuty za nieuzasadnione. Aczkolwiek z treści tego rozstrzygnięcia jednoznacznie wynika, iż wierzyciel zajął stanowisko odnośnie zasadności - tylko dwóch z pięciu zgłoszonych przez skarżącego zarzutów - tj zarzutu nieistnienia obowiązku i braku doręczenia upomnienia. Tym samym Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie zajął stanowiska (a jak wynika z przywołanych powyżej przepisów był do tego zobligowany) w przedmiocie (wszystkich zgłoszonych przez skarżącego) zarzutów. Nie zajął bowiem stanowiska w zakresie zarzutów: określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, niedopuszczalności egzekucji i niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27. Stanowisko to zostało podtrzymane w mocy przez organ II instancji (postanowienie z [...] grudnia 2018 r.). Pomimo tej okoliczności – organ egzekucyjny tj. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. wydając postanowienie z [...] grudnia 2018 r. rozstrzygał również w tym zakresie. A takie postępowanie – jak słusznie zauważył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. - jest niedopuszczalne, ponieważ organ egzekucyjny naruszył procedurę art. 34 u.p.e.a. rozpatrując zarzuty: określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia (art. 33 § 1 pkt 3), niedopuszczalności egzekucji (art. 33 § 1 pkt 6) i niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 (art. 33 § 1 pkt 10) bez uprzedniego pozyskania stanowiska wierzyciela w sprawie. Podkreślić bowiem należy, że zgłoszenie zarzutów w ustawowym terminie rodzi po stronie wierzyciela (bezspornie) obowiązek zajęcia stanowiska w zakresie (wszystkich) zgłoszonych zarzutów, o ile znajdują one podstawę w brzmieniu przepisu art. 33 u.p.e.a. Niedochowanie przez wierzyciela ustawowego terminu do wyrażenia stanowiska obliguje organ egzekucyjny do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego do czasu wydania postanowienia, o którym mowa w art. 34 § 4 u. p.e.a. (art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej). Ustawa nie uprawnia wierzyciela do wyrażenia stanowiska co do kwestii nieobjętej zarzutami ani też do uchylenia się od wypowiedzi co do zgłoszonego zarzutu – co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wniesione zarzuty zakreślają bowiem granice w jakich wierzyciel jest uprawniony i jednocześnie zobowiązany do zajęcia stanowiska przy czym w niektórych przypadkach wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. W przypadku, gdy wierzyciel nie odniósł się do zgłoszonego zarzutu, nie wyraził swojego stanowiska w zakreślonym do tego terminie, wydając orzeczenie tylko co do niektórych ze zgłoszonych zarzutów, zobowiązanemu przysługuje zażalenie również w zakresie zarzutów zgłoszonych, a nieobjętych postanowieniem. Zażalenie dotyczy bowiem postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, a więc także kwestii, które tym postanowieniem powinno być rozstrzygnięte. Brak wypowiedzi wierzyciela co do wszystkich zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oznacza wadliwość wydanego rozstrzygnięcia w stopniu niepozwalającym na jego sanowanie przez organ drugiej instancji. Stwierdzenie tego uchybienia nakłada - zatem - na organ odwoławczy wierzyciela obowiązek uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów z uwzględnieniem zastosowania przez organ egzekucyjny przepisu art. 34 § 3 omawianej ustawy. Niedopuszczalne jest bowiem rozstrzyganie przez organ drugiej instancji w stosunku do wierzyciela o zarzucie w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, co do którego wierzyciel nie zajął stanowiska w wymaganej do tego formie. Narusza to zasadę dwuinstancyjności postępowania mającej zastosowanie również w odniesieniu do trybu opisanego w art. 34 ustawy egzekucyjnej, za wyjątkiem ściśle określonych w ustawach przypadkach, gdy rozstrzygnięcie wierzyciela nie podlega zaskarżeniu Dlatego też, skoro w sprawie wierzyciel w zakreślonym do tego terminie nie odniósł się do wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów (uczynił to jedynie co do dwóch z pięciu zarzutów skarżącego), to organ egzekucyjny tj. Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. nie mógł orzec o niezasadności zarzutów co do których wierzyciel nie zajął stanowiska. Tym samym - w ocenie Sądu - zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. uchylające ww. postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. (jako wadliwe) i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania, należało uznać za prawidłowe, a co więcej korzystne dla skarżącego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.