III SA/Wr 157/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Magdalena Jankowska-Szostak, , Protokolant Paweł Czyszkowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 października 2009 r., sprawy ze skargi D W, na postanowienie S K O we W, z dnia [...] r., Nr [...], w przedmiocie zawiadomienia o możliwości wniesienia podania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W - po rozpoznaniu zażalenia D W na wydane z upoważnienia Burmistrza Gminy T postanowienie Zastępcy Burmistrza z dnia [...] r. (Nr [...]), zawiadamiające wnioskodawczynię D W "o możliwości wniesienia podania w sprawie wydania za odpłatnością wypisów i wyrysów z mapy z [...] r. w skali 1:2000 z działki nr [...] w N D i działki nr [...] w N D do S P w T, jako organu właściwego" – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia SKO podało, że w dniu [...] r. do Urzędu Miejskiego w T wpłynął wniosek D W, w którym żądała ona między innymi: - "wydania zaświadczenia na jakiej działce leży budynek objęty uchwałą nr [...] i jaką powierzchnię zajmował budynek przed podjęciem uchwały, a jaką ma po podjęciu uchwały i obecnie; - wydania za odpłatnością wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego przed i po podjęciu uchwały" oraz - "wydania za odpłatnością wypisów i wyrysów z mapy z 1960 r. w skali 1 : 2000 z działki nr [...] w N D i działki nr [...] w N D". W dniu [...] marca 2008 r., działając z upoważnienia Burmistrza Gminy T, Zastępca Burmistrza, na podstawie art. 66 § 1 i § 2 kpa, wydał postanowienie, zawiadamiające wnioskodawczynię D W o możliwości "wniesienia podania w sprawie wydania za odpłatnością wypisów i wyrysów z mapy z [...] r. w skali 1:2000 z działki nr [...] w N D i działki nr [...] w N D do Starosty Powiatowego w T jako organu właściwego". W uzasadnieniu postanowienia organ ten wskazał, iż zgodnie z art. 7d i art. 22 ust 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) Starosta T jest organem właściwym do rozpoznania wniosku w zakresie wydania wypisów i wyrysów z mapy z 1960 r. w skali 1:2000 z działki nr [...] i [..] w N D. Poinformowano również, że jeżeli wnioskodawczyni złoży w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia odrębne podanie w tej sprawie do Starosty Powiatowego w T, podanie to uważać się będzie za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. Opisując dalej przebieg postępowania SKO wskazało, że [...] r. D W złożyła pismo, w którym obok wezwania Burmistrza Gminy T do wydania "zaświadczenia i wypisu oraz wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego przed podjęciem i po podjęciu uchwały [...]" oraz określenia jaką powierzchnię zajmował zabytkowy budynek przed i po podjęciu tej uchwały, zawarła też zażalenie na postanowienie z dnia [...] r. uzasadniając je zarzutami, że "Burmistrz krętaczy i mataczy sprawę", a odmawiając wydania żądanych przez stronę dokumentów chroni ogromne nadużycia gospodarcze. Poddając analizie materiał zgromadzony w aktach sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 66 § 1 k.p.a., jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści art. 66 § 2 k.p.a. Zawiadomienie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W myśl art. 66 § 2 k.p.a. odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia, uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. Organ administracyjny, do którego wpłynie podanie zawierające żądanie załatwienia kilku spraw należących do właściwości różnych organów administracyjnych powinien rozpatrzyć tę sprawę, która mieści się w zakresie jego właściwości rzeczowej, instancyjnej i miejscowej. Nie jest dopuszczalne w takiej sytuacji – jak dalej wywodziło SKO - przekazanie podania organowi właściwemu w zakresie innej sprawy, a jedynie konieczne jest zawiadomienie wnoszącego podanie, że w tej pozostałej sprawie powinien wnieść odrębne podanie do organu właściwego. Ze względu na treść art. 9 k.p.a., przewidującego obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, należy przyjąć, że w zawiadomieniu powinien zostać wskazany konkretny organ właściwy do załatwienia tej sprawy. Zdaniem SKO - jak wynikało z akt sprawy, wniosek z dnia [...] r. złożony do Urzędu Miejskiego w T dotyczył kilku spraw, leżących w zakresie właściwości różnych organów. Organem właściwym do rozpoznania wniosku w przedmiocie wydania za odpłatnością wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego przed i po podjęciu uchwały o jego zmianie jest Burmistrz Gminy T, stosownie do art. 31 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W sprawie o wydanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed Burmistrzem Gminy T, który prowadził je w zakresie swojej właściwości. Natomiast organem właściwym do rozpoznania wniosku D W w zakresie wydania za odpłatnością wypisów i wyrysów z mapy z 1960 r. w skali 1 :2000 z działki nr [...] w N D i działki nr [...] w N D jest Starosta T, co wynika z art. 22 ust. 1 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zakwestionowane postanowienie spełnia wymogi przewidziane w przepisach procedury administracyjnej. W myśl art. 124 § 1 k.p.a., postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2). Przedmiotowe postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, w tym uzasadnienie. Nadto zgodnie z wymogami art. 9 k.p.a. w postanowieniu wskazano konkretny organ, właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Skargę na to orzeczenie wniosła D W domagając się jego uchylenia, zarzucając rażące naruszenie szeregu norm prawa materialnego oraz norm procesowych, tj. art. od 7 do 11, art. 35 - 36 i art. 139 oraz art. 217 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca stwierdziła, że zamiast załatwić w terminie jej sprawę organy prowadzą zbyteczną korespondencję, narażając skarżącą na ponoszenie kosztów sądowych. Dopatrując się rozmaitych nadużyć, opieszałości w działaniu organów oraz powołując się na swój interes prawny oraz interes Państwa wniosła również w piśmie procesowym z dnia [...]r. "o wyjaśnienie istotnych wątpliwości" w sprawie oraz o "przeprowadzenie dowodów wyjaśniających na jej koszt". Załączyła kserokopie dokumentacji dotyczącej budowy zbiornika na nieczystości płynne, zlokalizowanego na działce [...] w N D. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145-150 p.p.s.a.). Zgodnie z § 2 art. 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, niektóre postanowienia, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd orzeka także w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na bezczynność organów w sprawach wydawania decyzji, postanowień i innych czynności. W zakresie kognicji sądów administracyjnych nie leży zatem zastępowanie organów administracji publicznej w merytorycznym załatwianiu spraw administracyjnych, lecz jedynie wskazana wyżej kontrola w granicach ściśle określonych przepisami. Tym samym sądy administracyjne nie prowadzą postępowania mającego na celu ustalanie stanu faktycznego sprawy, nie prowadzą więc postępowania wyjaśniającego, gdyż kontrola legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Sąd może jedynie w myśl § 3 art. 106 p.p.s.a. z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wszakże możliwość ta (tj. zastosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a.) wyznaczona jest stanem sprawy. W niniejszym zaś przypadku Sąd nie badał legalności rozstrzygnięć w sprawach dotyczących np. inwestycji polegającej na budowie zbiornika na nieczystości płynne, na co wskazywała strona skarżąca, lecz wyłącznie zgodność z prawem postanowienia powiadamiającego "o możliwości wniesienia podania w sprawie wydania za odpłatnością wypisów i wyrysów z mapy z 1960 r. w skali 1:2000 z działki nr [...] w N D i działki nr [...] w N D do Starosty Powiatowego w T, jako organu właściwego". Poza tym przedmiotem niniejszego rozpoznania nie są i nie mogą być skargi wniesione przez stronę skarżącą przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu na inne orzeczenia czy akty organów administracji publicznej oraz na bezczynność tych organów. Są to bowiem odrębne sprawy, oparte na odmiennych podstawach materialnoprawnych i procesowych. Zakresem niniejszego rozpoznania objęte jest wyłącznie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Nr [...]. W rozpatrywanym przypadku Sąd nie dopatrzył się uchybienia przepisów prawa. Nie doszło do żadnej obrazy norm postępowania ani prawa materialnego. Zarzuty skargi są w tej materii chybione. Jak wynika z analizy akt sprawy postępowanie zostało uruchomione na skutek wniosku skarżącej z dnia [...] r. skierowanego do Urzędu Miejskiego w T, w którym zawarła kilka różnych żądań, w tym domagała się "wydania wypisów i wyrysów z mapy z [...] r. w skali 1 : 2000 z działki nr [...] w N D i działki nr [...] w N D". Należy zauważyć, że po wniesieniu przez daną osobę żądania wszczęcia określonego postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokonanie w pierwszym rzędzie oceny formalnej i procesowej wniesionego podania. Przede wszystkim organ winien ustalić, czy jest właściwy rzeczowo i miejscowo do rozpatrzenia podania i załatwienia sprawy. Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 i art. 27 k.p.a.). Decyzja, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości obarczona jest wadą powodującą jej nieważność (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeżeli zatem wniosek został skierowany do organu niewłaściwego, obowiązkiem organu administracji publicznej jest podjęcie stosownych czynności procesowych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, a w omawianym wypadku - organ winien podjąć czynności przewidziane w art. 66 k.p.a. Stosownie do brzmienia przepisu art. 66 § 1 k.p.a., jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu i poinformuje go o treści § 2. Zawiadomienie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania (art. 66 § 2 k.p.a.). Cytowany przepis art. 66 § 1 i 2 k.p.a. normuje więc przypadki takiego podania, które dotyczy kilku spraw administracyjnych załatwianych przez różne organy administracji publicznej. Wówczas, ze względu na to, że rozpatrzenie określonej sprawy uzależnione jest od wniesienia przez stronę podania spełniającego wymogi formalne, organ administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie, wszczyna postępowanie w sprawie, w której jest właściwy. Natomiast w sprawach pozostałych zawiadamia stronę, że powinna wnieść do wskazanego organu administracji publicznej odrębne podania. Nie ma więc organ obowiązku sporządzenia np. odpisu podania i przekazania go do organów właściwych do rozpatrzenia w pozostałym zakresie spraw objętych podaniem. W przypadku takim obowiązki organu niewłaściwego do rozpatrzenia wszystkich żądań ograniczone są do obowiązku zawiadomienia, że w innych sprawach wnoszący podanie powinien złożyć odrębne podanie do właściwego organu (Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, 6. wydanie, Warszawa 2004, s. 364, teza 1). Nie może budzić żadnej wątpliwości, że w swym wniosku z dnia [...] r. strona skarżąca połączyła kilka spraw administracyjnych, a w nim omawiane żądanie wydania wypisów i wyrysów z mapy ewidencyjnej z roku [...] odnośnie działki usytuowanej w N D. Tymczasem nie jest ono objęte tą kategorią spraw, w których Burmistrz Ty byłby właściwy. Stosownie bowiem do art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) to starostowie prowadzą ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów zaś w świetle art. 7d do zadań starosty należy w szczególności: 1) prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz dysponowanie środkami powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym; 2) koordynacja usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu; 3) zakładanie osnów szczegółowych; 4) zakładanie i aktualizacja mapy zasadniczej; 5) przeprowadzanie powszechnej taksacji nieruchomości oraz opracowywanie i prowadzenie map i tabel taksacyjnych dotyczących nieruchomości; 6) ochrona znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych; 7) prowadzenie powiatowych baz danych wchodzących w skład krajowego systemu informacji o terenie. Kwestię organu właściwego do wydania wypisów i wyrysów z map ewidencyjnych przez starostę regulują wprost nadto art. 24 ust. 3 powołanej ustawy oraz § 51 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454). Według treści tego ostatniego przepisu - starosta udostępnia dane ewidencyjne w formie: 1) komputerowych wydruków mapy ewidencyjnej, rejestrów, kartotek, zestawień, wykazów i skorowidzów, o których mowa w § 22-32, 2) wypisów z rejestrów i kartotek, 3) wyrysów z mapy ewidencyjnej, 4) plików komputerowych, 5) informacji przekazywanych ustnie i wizualnie. Słusznie zatem wskazano w uzasadnieniach postanowień obu instancji, że organem właściwym do rozpoznania rzeczonego wniosku jest Starosta T. Skoro wniosek skarżącej zawierał kilka żądań, w tym i to wyżej opisane, nie podlegające jednak właściwości rzeczowej Burmistrza Gminy T – zasadnie i zgodnie z prawem, to jest po myśli art. 66 § 1 i 2 k.p.a., organ ten postanowieniem zawiadomił wnioskodawczynię o możliwości wniesienia podania do Starosty Powiatowego w T. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił.