III SA/Wr 158/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z [...] r. nr [...], w przedmiocie cofnięcia J. S. (dalej: skarżący, strona) uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii A i B, w związku z niepoddaniem się badaniu lekarskiemu i badaniu psychologicznemu. Skarżący został skierowany na ww. badania przez Komendanta Miejskiego Policji w W. decyzjami z dnia [...] r., z powodu kierowania w dniu [...] r. pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Z akt kierowcy wynika, że skarżący uzyskał posiadał uprawnienia do kierowania pojazdami kat A od 1993r. oraz B w 1994r. Postanowieniem z dnia [...] r. Kolegium ds. Wykroczeń w W. zatrzymało skarżącemu prawo jazdy kat A i B do czasu uprawomocnienia się orzeczenia Kolegium. Orzeczeniem Kolegium ds. Wykroczeń w W. przy Sądzie Rejonowym w W. z dnia [...]r. nr [...] r/96r. wobec strony został orzeczony środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 8 miesięcy, zaliczając na poczet kary okres od [...]r. Następnie orzeczeniem Kolegium ds. Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w W. z dnia [...]r. skarżący został uznany winnym kierowania samochodem w dniu [...]r. będąc w stanie nietrzeźwości, nie posiadając do tego uprawnień, za co został orzeczony między innymi środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 18 miesięcy licząc od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. Orzeczeniem Kolegium ds. Wykroczeń w W. przy Sądzie Rejonowym w W. z dnia [...]r. nr [...] skarżący został uznany winnym popełnienia wykroczenia drogowego, polegającego na spowodowania zdarzenia drogowego kierując samochodem ciężarowym, nie posiadając uprawnień do kierowania pojazdami, za co został orzeczony środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 1 roku licząc od daty uprawomocnienia się orzeczenia. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2004r. sygn. akt VIK 280/04 Sąd Rejonowy w Świdnicy skarżącego winnym popełnienia przestępstwa polegającego na kierowaniu pojazdem w ruchu lądowym będąc w stanie nietrzeźwości, orzekając między innymi wobec niego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] na podstawie w/w wyroku Sądu Starosta W. cofnął J. S. uprawnienia do kierowania pojazdami na okres od [...]r. do [...]r. Pismem z dnia [...]r. Komisariat Policji IV w W. poinformował Starostę W. o prowadzonym dochodzeniu przeciwko skarżącemu w sprawie kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości, a w dniu [...]r. Komendant Miejski Policji skierował stronę na badanie psychologiczne i badanie lekarskie z powodu kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Decyzją z dnia [...]r. Starosta W. cofnął J. S. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat A i B w związku z niepoddaniem się badaniu lekarskiemu i badaniu psychologicznemu, na które został skierowany przez Komendanta Miejskiego Policji w W. Wyrokiem z dnia 7 stycznia .2009r. sygn.akt XKK 1533/08 Sąd Rejonowy w W. za kierowanie pojazdem mechanicznym w stanie nietrzeźwości został orzeczony wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku. Decyzją z dnia [...]r. Starosta W. cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kat A i B na okres od [...]r. do [...]r. Decyzją z dnia [...]r. Starosta W. zatrzymał stronie – jako dłużnikowi alimentacyjnemu - prawo jazdy. Wnioskiem z 13 stycznia 2019r. pełnomocniczka strony wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) – dalej: k.p.a. Podniosła, że skarżący został w 2000r. pozbawiony uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii A i B i po tym czasie nigdy nie ubiegał się o przywrócenie uprawnień, bowiem wiązało się to z koniecznością przystąpienia ponownie do egzaminu na prawo jazdy. Ponadto w dniu [...]r. skarżący był sprawcą wykroczenia polegającego na prowadzeniu pojazdów po drodze publicznej, nie mając do tego uprawnień, co potwierdza wyżej przytoczone okoliczności – na dowód czego strona przedłożyła kopię wyroku Sądu Rejonowego w W. z dnia 19 lutego 2009r. sygn. akt IXW 2413/08. Wskazała, że z uzasadnienia decyzji z dnia [...]r. o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kat. A,B wynikało, iż przywrócenie uprawnień nastąpi po dostarczeniu świadectwa lekarskiego i psychologicznego z wynikiem pozytywnym – co zdaniem strony oznacza, że w/w decyzja była niewykonalna w chwili jej wydania, bowiem nie można cofnąć skarżącemu uprawnień, których w dniu wydania decyzji nie posiadał. Wykonanie badań, o których mowa w decyzji nie wpłynęłoby na przywrócenie utraconych jeszcze w 2000r. uprawnień. Taki stan rzeczy uzasadnia konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Skarżoną obecnie decyzją SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę na treść art. 2 pkt 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami ( Dz.U. z 2017r., poz. 978 ze zm.), zawierającym definicję kierowcy i art. 2 pkt 20 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.) – dalej: p.r.d., zgodnie z którym użyte w ustawie określenia oznaczają: kierujący - osobę, która kieruje pojazdem lub zespołem pojazdów, a także osobę, która prowadzi kolumnę pieszych, jedzie wierzchem albo pędzi zwierzęta pojedynczo lub w stadzie. Z przepisu tego nie można wywieść, że osoba pozbawiona czasowo prawa jazdy traci status kierującego. Zatem, osoba pozbawiona czasowo prawa jazdy nie traci statusu kierującego (kierowcy) tyle tylko, że nie może się wylegitymować dokumentem uprawniającym do kierowania. Decyzja wydana na podstawie art. 140 ust.1 pkt 4 b i c p.r.d. ma charakter związany z faktem nie poddania się przez kierującego badaniu lekarskiemu, na które kierujący został skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego na podstawie art.122 ust.1 pkt 3 lit. b p.r.d. i badaniu psychologicznemu, na które został skierowany na podstawie art.124 ust.1 pkt 2 p.r.d., co oznacza, że organ ten jest zobowiązany do jej wydania w zakresie określonym tym przepisem. W związku z powyższym, brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja z dnia [...]r., cofająca stronie uprawnienia do kierowania pojazdami z powodu niepoddania się badaniu lekarskiemu i badaniu psychologicznemu, w dacie jej wydania była niewykonalna, z uwagi na to, że jej adresat nie posiadał w tej dacie uprawnień do kierowania pojazdami. Z kolei zawarta w uzasadnieniu tej decyzji informacja, że przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami nastąpi po dostarczeniu świadectwa lekarskiego i psychologicznego z wynikiem pozytywnym, oznacza, że na podstawie art.140 ust. 2 p.r.d. starosta, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego uzna, że ustały przyczyny cofnięcia, jednak z uwzględnieniem normy art.114 ust.1 pkt 2 tej ustawy (a obecnie art.49 ust.1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami), a więc po przedstawieniu pozytywnego wyniku sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami. W ocenie SKO jednak rozważanie tej kwestii nie jest związane w żaden sposób z niewykonalnością decyzji, o której mowa w art. 156§ 1 pkt 5 kpa. Decyzja trwale niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. W wyroku NSA w Warszawie z 8.07.1999 r., IV SA 970/97, LEX nr 47901, wskazano, że niewykonalność decyzji powinna być spowodowana wystąpieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: 1) istnienie już w dacie wydania decyzji; 2) trwałość przez cały czas. Okoliczność, iż skarżący czasowo utracił uprawnienia do kierowania pojazdami z powodu orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów na okres przekraczający 1 rok, co wiąże się, w przypadku starania się o ich przywrócenia, dodatkowo z koniecznością poddania się sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami, nie oznacza niewykonalności trwałej decyzji, trwającej od dnia jej wydania, albowiem niewykonalność ma charakter obiektywny, nie zaś zależny od woli adresata decyzji, a więc jak w tym przypadku od woli przystąpienia do tegoż sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami. Istotą rozstrzygnięcia tej decyzji było cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. A, B. Na jej podstawie skarżący nie nabył żadnych praw jak też nie został na niego nałożony obowiązek podlegający wykonaniu. Także więc z tej przyczyny, nie można rozpatrywać tej decyzji w kategoriach jej wykonalności bądź niewykonalności. W skardze na powyższą decyzję SKO strona podtrzymała zarzuty i argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z [...] r. nr [...]. Podkreśliła, że trwała niewykonalność ma miejsce wtedy, gdy czynności składające 5. na uprawnienia i obowiązki przewidziane w decyzji nie mogą zostać zrealizowane z przyczyn technicznych lub prawnych. Ta pierwsza ma miejsce, jeżeli już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie. Natomiast niewykonalność prawna ma miejsce wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustalonych w decyzji. Istota rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...]r ,a sprowadzająca się do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat A,B posiadała oczywistą cechę niewykonalności , bowiem w dniu wydania decyzji istniała faktyczna przeszkoda obiektywnie wykluczająca możliwość cofnięcia J. S. uprawnień do kierowania pojazdami bowiem w tym dniu ich po prostu nie posiadał. W odpowiedzi ma skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że instytucja unormowana w art. 156 k.p.a. oraz przepisach następnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, co determinuje ścisłą interpretację przesłanek jej zastosowania. To sprawia, że - jak trafnie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyeliminowanie decyzji w trybie stwierdzenia nieważności podlega innemu rygorowi, niż ma to miejsce w zwykłym trybie instancyjnym. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, ale ogranicza się do badania, czy wystąpiły ściśle określone przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji merytorycznej. Przesłanki stwierdzenie nieważności decyzji zostały uregulowane w art. 156 § 1k.p.a. , zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1)wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2)wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3)dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4)została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5)była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6)w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7)zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W § 2 art. 156 k.p.a. zastrzeżono przy tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W rozpoznawanej sprawie strona wniosła pismem z [...] r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r., doręczonej w dniu [...] r., powołując się na przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc nie objętą ww. ograniczeniem czasowym dla uruchomienia nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji. W świetle opisanego przez organ stanu faktycznego oraz akt administracyjnych nie budzi wątpliwości, że skarżący już w [...] utracił uprawnienia do kierowania pojazdem, na skutek orzeczenia wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów na okres 18 miesięcy. W obowiązującym wówczas stanie prawnym przywrócenie tych uprawnień wymagało przystąpienia do powtórnego egzaminu. Zgodnie z brzmieniem bowiem art. 114 pkt 2 ppkt a) p.r.d. kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlegała osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego na okres przekraczający 1 rok. Twierdzenia skarżącego, że nigdy nie przystąpił do powtórnego egzaminu na powyższej podstawie znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych – bark uprawnień skarżącego także na dzień [...] r. potwierdza orzeczenie Kolegium ds. Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w W. z [...] r. Powyższe, w przekonaniu Sądu przesądza, że w rację ma skarżący podnosząc, że zaskarżona decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania. Nie można bowiem orzekać o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami (lub danej kategorii uprawnień) osobie, która takich uprawnień w dacie orzekania nie posiada. Byłoby to możliwe tylko gdyby w przewidzianym prawem trybie (obecnie zgodnie z art. 103 ust. 3-6 ustawy o kierujących pojazdami, uprzednio na podstawie art. 114 pkt 2 ppkt a) p.r.d.) uprawnienia te zostały danej osobie wcześniej przywrócone. Nie można się zgodzić z twierdzeniem zawartym w zaskarżonej decyzji, że "Okoliczność, iż (...) utracił czasowo uprawnienia do kierowania pojazdami z powodu orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów na okres przekraczający 1 rok, co wiąże się, w przypadku starania się o ich przywrócenia dodatkowo z koniecznością poddania się sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami, nie oznacza niewykonalności trwałej decyzji, trwającej od dnia jej wydania, albowiem niewykonalność ma charakter obiektywny, nie zaś zależny od woli adresata decyzji". Jakkolwiek rację ma organ twierdząc, że niewykonalność decyzji jako przesłanka stwierdzenia nieważności nie jest kategorią, której kryterium oceny może być wola strony, to zdaniem Sądu taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem orzeczenia organu w decyzji z [...] r. nie jest przywrócenie/odmowa przywrócenia uprawienia, czyli stan, o którego stworzenie mogłaby zabiegać strona swoimi działaniami. Wolą strony w takim przypadku nie jest jednak objęty przedmiot orzeczenia organu (utrata uprawnień lub brak utraty uprawnień – strona już je utraciła), ale element przyszłej ewentualnej aktywności (przystąpienie do powtórnego sprawdzenia kwalifikacji) który potencjalnie mógłby doprowadzić do ukształtowania odmiennego stanu faktycznego, niż ten, którym orzekał organ i - co istotne - stworzyć podstawy do wydania orzeczenia innej treści (o przywróceniu uprawnień), nie zaś do wykonania zapadłej decyzji o cofnięciu uprawnień. Decyzja o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów, podstawą wydania której w 2009 r. był art. 140 p.r.d., dotyczy natomiast cofnięcia uprawnień, które strona faktycznie posiada. Znajduje to zresztą wyraźne potwierdzenie w treści przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 ,dotyczącego cofnięcia uprawień w razie niepoddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, o którym mowa w art. 114 pkt 1 p.r.d., gdzie wyraźnie wskazano, że dotyczy on osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem (odróżnieniu od osoby ubiegającej się o uprawnienie, o której mowa w pkt 2). Tak samo należy, zdaniem Sądu, interpretować warunki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami z uwagi na brak przeprowadzenia wymaganych badań psychologicznych lub lekarskich ( art. 140 ust. 1 pkt 1 i 1a p.r.d.), tzn. decyzja taka może być wydana w stosunku do osoby posiadającej takie uprawnienia w momencie jej wydania. Istotą natomiast skutku, jaki – w świetle art. 182 ust. 2 k.k.w. - wywołuje orzeczenie wobec kierowcy zakazu prowadzenia pojazdów jest utrata uprawnień na czas orzeczony w wyroku/orzeczeniu kolegium ds. wykroczeń oraz niedopuszczalność wydania tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Ustawodawca przewidział zatem różny sposób wykonania wyroku sądu karnego, w zależności od tego, czy osoba wobec której orzeczono zakaz posiadała lub nie posiadała uprawnienia do kierowania pojazdami na dzień orzeczenia sądu. Innymi słowy, organ nie ma obiektywnej możliwości cofnięcia uprawnień których strona nie posiada lub które już utraciła, a nie zostały jej przywrócone na dzień orzekania. Może co najwyżej – w razie istnienia ku temu przeszkód – odmówić ich przyznania lub przywrócenia. Taką przeszkodą na gruncie p.r.d. mógł być brak wykonania badań lekarskich i psychologicznych, konieczność przeprowadzenia których wynika z kolei z dyspozycji art. 122 ust. 1 pkt 3-5 i art. 124 pkt 2 i 3 p.r.d. lub nieprzystąpienie do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji w trybie art. 114 pkt 2 p.r.d. W razie zbiegu tych przeszkód, przywrócenie nie może nastąpić, o ile wszystkie nie zostaną usunięte ( art. 140 ust. 2 p.r.d.). Decyzja orzekająca o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, których strona nie posiada na dzień orzekania jest niewykonalna, co stanowi określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłankę stwierdzenia jej nieważności. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy