III SA/Wr 159/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. N.-M. na postanowienie Prezesa Sądu Apelacyjnego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z funkcji biegłego sądowego I. stwierdza nieważność postanowienia Prezesa Sądu Apelacyjnego we W. z dnia [...] r. nr. [...]; II. zasądza od Prezesa Sądu Apelacyjnego we W. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] skarżąca zwróciła się do Prezesa Sądu [..] we [..] (dalej: Prezes SO, organ I instancji) z wnioskiem o sprawdzenie z urzędu i zweryfikowanie uprawnień oraz wiadomości specjalnych wskazanego biegłego sądowego. Wobec powyższego, pismem z dnia [..]. Prezes SO zobowiązał biegłego sądowego do złożenia wyjaśnień dotyczących jego uprawnień oraz zakresu posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Pismem z [...]r. organ I instancji udzielił odpowiedzi na pismo skarżącej z [...], uznając, że nie znajduje podstaw do zwolnienia biegłego sądowego z pełnionej funkcji. W dniu [..]r. skarżąca złożyła kolejne pismo, w którym zawarła wniosek o zwolnienie wskazanego biegłego z pełnionej funkcji. Postanowieniem z [...]r. (nr[...]), wydanym na podstawie art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 stycznia 2005 r. w sprawie biegłych sądowych (Dz. U. z 2005 r., poz. 133, dalej: rozporządzenie w sprawie biegłych sądowych), Prezes SO odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z funkcji biegłego sądowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia dokonał analizy przedstawionych przez skarżącą zarzutów i wskazał, że biegły sądowy posiada wymagane prawem uprawnienia do pełnienia swojej funkcji i nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie. Pouczył przy tym skarżącą, że od postanowienia tego przysługuje jej zażalenie do Prezesa Sądu Apelacyjnego. Pismem z [...] r. skarżąca złożyła kolejny wniosek o zwolnienie biegłego sądowego z pełnionej funkcji. Pismem z [...]r. wniosła skargę na nierozpatrzenie jej wniosku z [...] r., ponownie kwestionując uprawnienia biegłego sądowego. W dniu [...] r. skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie Prezesa SO z [..]r. Wskazała, że Prezes SO powinien przekazać jej skargę do akt sprawy w terminie miesiąca, zgodnie z art. 41a ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 52 ze zm., dalej: u.s.p.) i jednocześnie powinien wszcząć postępowanie administracyjne zgodnie z art. 61 k.p.a. Zarzuciła także brak odpowiedniego wykształcenia biegłego sadowego. Postanowieniem z [...] r. (nr[..]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., Prezes Sądu Apelacyjnego we [...] (dalej: Prezes SA, organ II instancji) utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Sądu[...] z [..] r. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji powołał przepisy regulujące kwestie związane z powoływaniem i odwoływaniem biegłych sądowych, a także dotyczące sposobu dokumentowania posiadanych wiadomości specjalnych i wykształcenia przez biegłego. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego procedowania organ wskazał, że przepisy nie przewidują, aby strony postępowań sądowych były stronami postępowania w ramach nadzoru administracyjnego prezesa sądu okręgowego wobec biegłego sądowego. Takie postępowanie może być bowiem wszczęte z urzędu przez organ w wyniku sygnalizacji. Podkreślił, że wnioski skarżącej powinny zakończyć się udzieleniem odpowiedzi na skargę w trybie przepisów u.s.p. Wskazał, że z uwagi na nieprzyjmowanie przez skarżącą argumentów Prezes SO wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W dalszej części uzasadnienia odniósł się w szczególności do posiadanych przez biegłego sądowego kompetencji i wykształcenia, dokonał ich oceny w kontekście obowiązujących przepisów oraz możliwości wpisu na listę biegłych sądowych. Podkreślił, że nadzór prezesów sądów nie może obejmować meritum opinii biegłego, czy zarzutów co do wydanej opinii. Końcowo Prezes SA wskazał, że nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia biegłego z pełnionej funkcji. Podkreślił, że organ niższej instancji stwierdził, że biegły ma odpowiednie wykształcenie i uprawnienia do wpisania na listę biegłych sądowych oraz że obowiązki swoje wykonuje należycie. W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie Prezesa SA skarżąca wniosła o uchylenie lub zmianę postanowienia organu I i II instancji, zarzucając naruszenie: art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 16, art. 77, art. 61, art. 61a, art. 122a i, art. 35 i art. 36 k.p.a.; § 6 i § 12 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie biegłych sądowych; art. 12, art. 14, art. 16 ustawy Prawo budowlane; rażące naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury (w tym załącznika 1, 2 i 4) w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz rażące naruszenie ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów w zakresie braku kwalifikacji i uprawnień biegłego sądowego; rażące naruszenie ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej; rażące naruszenie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie wykazu zawodów regulowanych i działalności regulowanej, przy wykonywaniu których usługodawca posiada bezpośredni wpływ na zdrowie lub bezpieczeństwo publiczne, w przypadku których można wszcząć postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji. W obszernym uzasadnieniu skargi zakwestionowała w szczególności uprawnienia i wiedzę biegłego sądowego. Skargę uzupełniła następnie pismem z 6 maja 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. W kolejnych pismach procesowych skarżąca podnosiła argumenty i przytaczała regulacje prawne mające – w jej ocenie – uzasadniać złożoną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącą. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Ponadto z brzmienia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność tej decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przedmiotem skargi wniesionej w sprawie było postanowienie Prezesa Sądu [...] utrzymujące w mocy Postanowienie Prezesa Sądu [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z funkcji biegłego sądowego. Jako podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie biegłych sądowych. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 157 § 2 u.s.p. Zgodnie z art. 157 § 1 u.s.p. prezes sądu okręgowego ustanawia biegłych sądowych i prowadzi ich listę. W myśl § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie biegłych sądowych prezes (sądu okręgowego) zwalnia z funkcji biegłego, jeżeli biegły utracił warunki do pełnienia tej funkcji albo gdy zostanie stwierdzone, że w chwili ustanowienia warunkom tym nie odpowiadał i nadal im nie odpowiada. W przepisach u.s.p. oraz rozporządzenia w sprawie biegłych sądowych przyjęto zatem, że organem właściwym w sprawach dotyczących ustanowienia biegłego oraz zwolnienia go z funkcji jest prezes sądu okręgowego. W rozpoznawanej sprawie Prezes SO w wyniku wniosku skarżącej o zwolnienie biegłego sądowego z pełnionej przez niego funkcji, w pierwszej kolejności udzielił skarżącej odpowiedzi pismem z [...] r., traktując wniosek jako skargę wniesioną w trybie art. 41a u.s.p. Następnie w przedmiocie tego wniosku wydał – na podstawie art. 123 k.p.a. – postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2). W myśl art. 144 k.p.a w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie natomiast z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Skoro w sprawie w pierwszej instancji postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dotyczącego zwolnienia biegłego sądowego z pełnionej przez niego funkcji wydał Prezes SO, to koniecznym stało się ustalenie organu właściwego do rozpoznania zażalenia od tego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że wydając w sprawie postanowienie w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i rozporządzenia w sprawie biegłych sądowych, Prezes SO działał w charakterze organu administracji publicznej, nie wykonując w tym zakresie zadań mieszczących się w pojęciu sprawowania wymiaru sprawiedliwości i innej ochrony prawnej, a zatem zadań, o których mowa w art. 1 § 2 i 3 u.s.p. Należy bowiem podkreślić, że prezes sądu okręgowego jest nie tylko organem sądu (art. 21 pkt 2 u.s.p.), ale jest również organem administracji państwowej, jeżeli przepisy prawa przyznają mu kompetencje do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 29 kwietnia 1992 r. sygn. III AZP 3/92, OSNCP 1992, nr 10, poz. 172, s. 15). Skoro sprawy związane z ustanowieniem i zwolnieniem z funkcji biegłego zostały powierzone prezesowi sądu okręgowego i są to sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, to należy przyjąć, że są to sprawy z zakresu administracji publicznej. Pozostaje do rozważenia, jaki organ administracji wyższego stopnia jest uprawniony do rozpatrzenia zażalenia od postanowienia prezesa sądu okręgowego (art. 127 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.). Zgodnie z art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Do postępowania przed prezesem sądu okręgowego stosuje się zatem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a prezes sądu okręgowego w sprawie dotyczącej ustanowienia lub zwolnienia biegłego sądowego z funkcji działa jako organ administracji publicznej. Powyższą sferę działania prezesa sądu okręgowego trzeba odróżnić od jego roli i zadań w zakresie administracji sądowej. Stosownie do art. 8 pkt 2 u.s.p. działalność administracyjna sądów polega na zapewnieniu właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu, bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd zadań, o których mowa w art. 1 § 2 i 3. Wskazać należy, że czynności administrowania w znaczeniu ścisłym składają się na bezpośrednie zawiadywanie środkami rzeczowymi i sprawami osobowymi sądu w zakresie, jaki jest konieczny dla zapewnienia właściwego i ciągłego funkcjonowania sądu (por. np. J. Waszczyński, Ustrój organów ochrony prawnej, Łódź 1974, s. 162 i nast.; K. Piasecki, Organizacja wymiaru sprawiedliwości w Polsce, Warszawa 2005, s. 166 i nast.). W myśl art. 9a § 2 u.s.p. zewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością sądów, o której mowa w art. 8 pkt 2, sprawuje Minister Sprawiedliwości przez służbę nadzoru, którą stanowią sędziowie delegowani do Ministerstwa Sprawiedliwości w trybie art. 77. W myśl art. 22 § 2 u.s.p. w zakresie kierowania działalnością administracyjną sądu, prezes sądu podlega prezesowi sądu przełożonego oraz Ministrowi Sprawiedliwości. Regulacje dotyczące administracji sądowej, zawarte w przepisach u.s.p. , w dotyczące właściwości organów i ich hierarchii, nie znajdą zatem zastosowania w sprawach, w których prezes sądu okręgowego działa jako organ administracji publicznej, w trybach regulowanych przepisami prawa administracyjnego, zgodnie z którymi też należy w tych sprawach określać właściwość organów. Zgodnie z art. 17 pkt 3 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. W konsekwencji zatem należy przyjąć, że w sytuacji, gdy prezes sądu apelacyjnego jest organem nadrzędnym w stosunku do prezesa sądu okręgowego w sprawach z zakresu administracji sądowej, a nie administracji publicznej, to w myśl art. 17 pkt 3 k.p.a., organem wyższego stopnia w tych ostatnich, właściwym do rozpatrywania środków odwoławczych od rozstrzygnięć wydanych przez prezesa sądu okręgowego działającego w charakterze organu administracji publicznej w sprawach dotyczących biegłych sądowych jest Minister Sprawiedliwości. Wydanie postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi, zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a,. przesłankę stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Na mocy art. 19 k.p.a. obowiązkiem organów administracji publicznej jest przestrzeganie z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 k.p.a.). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 maja 1991 r. (sygn. akt III ARN 17/91), podkreślił, że: z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu (art. 19 k.p.a.) wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania., natomiast art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie tylko stanowi prawny instrument eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organ, który nie jest właściwy w sprawie, ale również spełnia funkcję gwarancyjną w odniesieniu do obowiązku przestrzegania przez organ administracyjny swojej właściwości miejscowej i rzeczowej w sprawie. Również zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje jego nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r.). Uwzględniając powyższe, skoro Prezes SA nie był organem właściwym do rozpoznania zażalenia od postanowienia Prezesa SO w sprawie dotyczącej wniosku o zwolnienie z funkcji biegłego sądowego, to tym samym konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Biorąc pod uwagę dostrzeżone z urzędu uchybienie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.