III SA/Wr 16/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant: Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobyt stały I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] (Nr [...]); II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) - zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że decyzje wymienione w pkt I nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia [...] ([...]), wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.), działający z upoważnienia Prezydenta W., Kierownik Działu w Wydziale Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego, orzekł o wymeldowaniu W. D. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. W. [...] we W. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się na spójne zeznania świadków jak i ustalenia komisariatu policji wskazujące, że W. D. w przedmiotowym lokalu nie zamieszkuje od wielu lat. Nie dał natomiast wiary oświadczeniom W. D., iż w tym lokalu zamieszkuje. Zdaniem organu, sytuacja W. D. odpowiada dyspozycji art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, dlatego dalsze zameldowanie strony na pobyt stały w lokalu przy ul. W. [...] we W. byłoby utrzymywaniem fikcji meldunkowej w rejestrach ewidencji ludności. Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. D. wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu podniósł, że o wymeldowanie wnosi A. C. - J., jego siostra i właścicielka mieszkania, w którym nie mieszka od czterdziestu lat. Od ośmiu lat również nie mieszka w tym lokalu jego mama (A. D.), do niedawna główny lokator. Mieszkanie, które było na jego utrzymaniu, naturalnym porządkiem w rodzinie miało być jego. Tymczasem od ubiegłego roku ma problemy z wejściem do mieszkania mimo posiadania kluczy, ponieważ co jakiś czas jeden z zamków jest nie do otworzenia. Odwołujący się podniósł, że z jego strony nie występuje fikcja meldunkowa. Mieszkał na ulicy W. i chce nadal tam mieszkać. Znajdują się w tym lokalu jego rzeczy osobiste oraz książki i archiwum fotograficzne. Charakter pracy jaką wykonuje sprawia, że niemal każdego miesiąca jest co najmniej dwa tygodnie poza Wrocławiem. Z sąsiadami nie utrzymuję żadnych kontaktów, dlatego powołanie się na ich zeznania mówiące o tym, że nie zamieszkuję, jest z gruntu błędne. Również zarzut, że na potwierdzenie swoich twierdzeń nie przedstawił żadnych dowodów, jest nietrafny. Z uwagi na sytuację rodzinną nie wszczynał awantur o utrudnianie dostępu do mieszkania. Ponadto wzywając go do złożenia stosownych wyjaśnień w sprawie, organ nie poinformował o konieczności udowadniania czegokolwiek. Także ustalenia Policji są nieobiektywne. W uzasadnieniu decyzji, zdaniem odwołującego się, oparto się na nieprawdziwych informacjach jego siostry. Otóż jego żona od wielu lat nie mieszka przy ul. G. [...]. Kupił wprawdzie mieszkanie przy ul. B. we W., ale wobec nakazu rozbiórki budynku nie może się w nim zameldować. Wojewoda D. nie uznał odwołania W. D. za zasadne i decyzją z dnia [...] (Nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że oświadczenie właścicielki lokalu (siostry W. D.) o nie zamieszkiwaniu odwołującego się w lokalu przy ul. W. [...] potwierdzili w zeznaniach sąsiedzi, oraz matka strony, a także policja. Brak jest natomiast podstaw do uwzględnienia zarzutu utrudniania zamieszkiwania odwołującemu się w tym lokalu, nie podjął on żadnych środków ochrony prawnej. W skardze W. D. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o wymeldowaniu z pobytu stałego w lokalu przy ul. W. [...]. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 7 i 77 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w następstwie nie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności a przeto naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy meldunkowe nie zweryfikowały twierdzeń, że nie mieszka przy ul. B. [...], że jego żona nie mieszka przy ul. G. [...]. Nie przeprowadzono oględzin spornego lokalu. - art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w następstwie nie rozpoznania skargi złożonej w toku postępowania na pracownika Urzędu Miejskiego nienależycie wykonującego obowiązki przy załatwianiu przedmiotowej sprawy. - art. 9 i 79 k.p.a. a przeto i art. 10 k.p.a., poprzez naruszenie zasady informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, jak również nie udzielenie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, w szczególności poprzez nie poinformowanie strony o możliwości składania wniosków dowodowych w toku postępowania ani o możliwości zapoznawania się z aktami sprawy na każdym etapie postępowania, o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, a więc naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Jedyne pismo skierowane do strony, to zawiadomienie z dnia [...] o wszczęciu postępowania. - art. 11 k.p.a., poprzez naruszenie zasady przekonywania w wyniku nie ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu zarzutów i twierdzeń, które skarżący uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. - art. 136 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie przez organ II instancji dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, mimo wskazania w odwołaniu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sady te sprawują kontrole działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a.), w tym również na decyzje wydawane przez organy meldunkowe. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 p.p.s.a. podstawę do uchylenia decyzji stanowią stwierdzenia przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O zgodności z prawem decyzji administracyjnej decyduje to, czy rozstrzyga sprawę administracyjną w zgodzie z przepisami prawa materialnego - a więc czy w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego właściwie ustalono obowiązującą normę prawną i ją zinterpretowano oraz to, czy rozstrzygnięcie było wynikiem prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Przeprowadzenie postępowania w sposób zgodny z procedurą nie jest przy tym sprawą drugorzędną w stosunku do prawidłowego stosowania prawa materialnego. Ogólne zasady zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, rozwinięte następnie w regulacjach szczegółowych, odnoszących się do poszczególnych etapów postępowania, wyznaczają ramy swobody organu w kształtowaniu postępowania administracyjnego, a przez to wpływają na prawidłowe stosowanie normy materialnoprawnej. Zasady takie jak zasada prawdy obiektywnej czy zasada czynnego udziału stron w postępowaniu konkretyzują się w poszczególnych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, które z kolei stanowią ustawowe gwarancje praw stron postępowania administracyjnego. Doniosłość rozwiązań takich jak obowiązek podejmowania przez organ z urzędu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak prawo strony do udziału w każdym stadium postępowania, do uczestnictwa w każdej czynności dowodowej, prawo do zgłaszania swoich żądań, opinii oraz zastrzeżeń, prawo do informacji o swojej sytuacji procesowej, polega z jednej strony na zminimalizowaniu ryzyka wydania decyzji w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny, z drugiej na zapewnieniu rozstrzygnięciu maksymalnego obiektywizmu i wyeliminowaniu czynników, które mogłyby poddawać go w wątpliwość. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało, w opinii Sądu, przeprowadzone z pogwałceniem wskazanej wyżej zasady prawdy obiektywnej oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Normą prawa materialnego, o którą oparto zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W., jest art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.). Zgodnie z jego postanowieniami, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca stałego pobytu, w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jest spełniona, jeżeli opuszczenie to miało charakter trwały i jest dobrowolne (zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2003 r. V SA 2323/02, LEX nr 159183). Warunkiem zatem wydania decyzji o wymeldowaniu W. D. z pobytu stałego w spornym lokalu było bezsporne ustalenie w toku postępowania wyjaśniającego, iż opuścił on - w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych - lokal przy ul. W. [...]. Obowiązek wykazania tej przesłanki (opuszczenia lokalu) spoczywa nie tylko na osobie wnioskującej o wymeldowanie, ale także na organie ewidencyjnym prowadzącym postępowanie. Sformułowana w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej stanowi, iż "w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego". Rozwinięciem tej zasady jest art. 77 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe regulacje wskazują na organ administracji jako podmiot, na którym spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób zmierzający do jak najdokładniejszego wyjaśnienia sprawy. Chodzi tu nie tylko o podejmowanie różnorodnych czynności w postępowaniu dowodowym, ale także o zapewnienie, by dowody na których oparto rozstrzygnięcie były wiarygodne. Przeprowadzenie czynności dowodowych z zachowaniem wymaganych procedur jest szczególnie ważne w przypadku postępowań, w których uczestniczą strony mające przeciwstawne interesy - jak w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie uchybiono tym wymogom. Podkreślenia wymaga, że organy nie wykorzystały wszystkich możliwych środków dowodowych, w celu ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia. W tym świetle negatywnie trzeba ocenić fakt, iż decyzję o wymeldowaniu W. D. oparto jedynie na oświadczeniach osoby zainteresowanej jego wymeldowanej (siostry A. C. - J.) a także na świadkach, przesłuchany jedynie na okoliczność nie zamieszkiwania w lokalu przy ul. W. [...] (sąsiadki K. S., J. Ł. oraz matki A. D.), oraz na informacji Komisariatu Policji W. R. Nie przeprowadzono natomiast oględzin spornego lokalu, w celu potwierdzenia (lub wykluczenia), czy znajdują się tam rzeczy osobiste skarżącego, świadczące o jego pobycie w mieszkaniu. Z drugiej strony, nie zweryfikowano także prawdziwości twierdzeń wnioskodawcy, co do niemożności zamieszkiwania w lokalu przy ul. B., czy też w lokalu żony. Można było ją przesłuchać na okoliczność miejsca zamieszkiwania jej męża. Doszło w ten sposób w rozpatrywanej sprawie, jak słusznie podnosi skarżący, do naruszenia art. 7, 77 k.p.a. a także naruszenia art. 75 § 1 zdanie 1 k.p.a., po myśli którego "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Kolejne uchybienie przepisom postępowania administracyjnego dotyczy trybu przeprowadzania dowodu ze świadków oraz sposobu dokumentowania zeznań świadków. Wymogi w tym względzie zostały określone w art. 79 k.p.a., stanowiącym o prawie strony do udziału w czynnościach postępowania dowodowego. Zgodnie z powyższym przepisem strona powinna być zawiadamiana o miejscu i terminie przeprowadzania dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1), jak również ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Realizacja przytoczonego przepisu ma służyć gwarancji dokładnego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. Wprowadzony cytowanym przepisem tryb przesłuchania świadków został jednak przez organ pierwszej instancji całkowicie pominięty, zaś organ drugiej instancji uchybienia tego nie odnotował, nie uznał za znaczące. Tymczasem regulacja ta jest emanacją ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i stanowi procesową gwarancję praw strony w postępowaniu dowodowym, a w dalszej kolejności - jak już zaznaczono - umożliwia pełną realizację zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu, poprzez możliwość konfrontowania stanowisk stron. Odstąpienie od zasady czynnego udziału stron jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny odstąpienia organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.). Odstępując w spawie od zawiadomienia strony o przesłuchaniu świadków organ nie wskazał jednak motywów, jakimi się kierował; trudno zresztą sobie wyobrazić, by w przypadku sprawy meldunkowej mogła rzeczywiście wystąpić jedna z przesłanek wskazanych w art. 10 § 2 k.p.a. Nie można również w sprawie uznać, że skarżący z własnej woli nie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym. Wnioskodawczyni we wniosku jako adresy W. D. we W. podała: ul. Ł. [...], (Redakcja "W. P."; ul. B. [...] (nabyte mieszkanie); ul. G. [...] i ul. K. [...] (mieszkania żony). Skarżący został zawiadomiony, pismem z dnia [...] na adres Redakcji "W. P.", o wszczęciu postępowania w sprawie wymeldowania z miejsca pobytu stałego i o możliwości złożenia stosownych wyjaśnień. Niemniej uczyniono to po przesłuchaniu świadków (K. S. i J. Ł. w dniu [...]; A. D. w dniu [...]). Ponadto w zawiadomieniu nie poinformowano skarżącego o tym fakcie i możliwości ustosunkowania się do oświadczeń złożonych przez świadków. W. D. nie został zawiadomiony o zakończeniu postępowania przez organ pierwszej instancji. Pismo z dnia [...] informujące o tym zostało wysłanie przez organ meldunkowy na adres przy ul. B. we W. Tymczasem skuteczne doręczenie wcześniejszego pisma nastąpiło na adres Redakcji "W. P.". Z kolei w odpowiedzi z dnia [...], na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, skarżący podał adres: ul. W. [...]. W świetle powyższego nie można uznać, że pismo informujące o zakończeniu postępowania zostało skutecznie doręczone skarżącemu. W. D. nie został więc powiadomiony o przesłuchaniu świadków i nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, obejmującego ich zeznania oraz informację Policji, oraz nie miał możliwości zgłoszenia zastrzeżeń. W efekcie ustalenia w zakresie stanu faktycznego organ wywiódł niemal w całości z oświadczeń strony mającej w sprawie przeciwne interesy niż skarżący oraz z zeznań osób i informacji uzyskanych w sposób uniemożliwiający skarżącemu skorzystanie z uprawnień, o których mowa w art. 79 k.p.a. Oceniając charakter naruszenia obowiązków organu wynikających z art. 79 k.p.a. należy stanowczo opowiedzieć się za uznaniem tego naruszenia za istotne uchybienie przepisom postępowania, skoro pogwałcenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, polegające na pozbawieniu jej udziału w decydujących dla rozstrzygnięcia czynnościach dowodowych, stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania w sprawie. Nawet gdyby jednak przyjąć, że zeznania świadków nie miały w danej sprawie zasadniczego wpływu na kształt rozstrzygnięcia, niezachowanie rygorów określonych w art. 79 k.p.a. pozostaje zawsze istotnym naruszeniem prawa. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999 r. sygn. akt II SA 1210/99, LEX nr 46806; wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998 r. sygn. akt III SA 1035/97, LEX nr 36901; wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r. sygn. akt II SA 2015/85, ONSA 1986 Nr 1, poz. 13). Opisane wyżej uchybienia muszą z kolei skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w ramach jej sądowej kontroli. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które w danej sprawie mogło mieć wpływ na jej wynik stanowi bowiem przesłankę uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Uwzględniając powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. natomiast orzeczenie zawarte w punkcie III znajduje umocowanie w art. 152 p.p.s.a.