III SA/Wr 160/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 października 2009 r. sprawy ze skargi S F na postanowienie S K O w L z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia usytuowania rozbudowanego obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż [...] m od zewnętrznej krawędzi jezdni I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Z D M w L z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od S K O w L na rzecz strony skarżącej [...] ([...] ) zł kosztów postępowania; III. orzeka, że postanowienia wymienione w punkcie I. nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L- powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") - utrzymało w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w Lz dnia [...] r. (Nr[...] ) odmawiające S F uzgodnienia usytuowania obiektu budowlanego (pawilonu handlowego przy ul. [...] w L ) w odległości mniejszej niż [...] m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Organ pierwszej instancji stwierdził, że zamierzona rozbudowa spowoduje naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, zwanego dalej w skrócie "rozp.") - co do warunków, jakim powinna odpowiadać skrajnia drogowa i pobocze drogi. Według § 37 rozp., pobocze drogi dojazdowej lub lokalnej nie może być mniejsze niż 0,75 m, gdy tymczasem usytuowanie budynku w sposób proponowany przez stronę spowoduje, że ul. I zostanie pozbawiona w tym miejscu pobocza. Ponadto, stosownie do postanowień § 54 ust. 1 i 2 rozp., nad drogą powinna być zachowana wolna przestrzeń, tzw. skrajnia drogi o wymiarach określonych w zał. Nr 1 do rozp., wynosząca dla ul. I4,50 m, przy czym wysokość ta ma być zachowana zarówno nad jezdnią, jak i w odległości 0,50 m od krawężnika. Również i te parametry nie zostaną, zdaniem organu pierwszej instancji, zachowane. Poza tym, jak argumentował zarządca drogi, umiejscowienie budynku w pasie 6 m przylegającym do krawędzi drogi spowoduje niemożność dostępu do sieci znajdujących się w pasie drogowym, co jest istotne w przypadku awarii, remontu lub konieczności przebudowy sieci. W konsekwencji organ pierwszej instancji przyjął, że w rozpatrywanej sprawie nie istnieją przesłanki określone w art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 2005 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.d.p."), które pozwalałyby na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W zażaleniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w LS F wniósł o uchylenie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zarzucając kwestionowanemu postanowieniu naruszenie art. 7 k.p.a. - przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i błędne ustalenie stanu faktycznego, a w rezultacie błędne zastosowanie art. 38 ust. 3 u.d.p. i przepisów rozp. oraz przekroczenie granic uznania administracyjnego. Zdaniem strony, organ błędnie ustalił, że wskutek realizacji zamierzonej inwestycji obiekt budowlany będzie przylegał nie tylko do krawędzi jezdni, ale jego elementy będą wystawać poza krawędź jezdni. Dokumenty zgromadzone w sprawie wskazują, że granica działki, będącej własnością strony, biegnie w odległości 0,5 m od krawężnika jezdni (granicy jezdni), a koncepcja inwestycji zakłada rozbudowę istniejącego obiektu w granicach działki. To zaś oznacza, że budynek w żaden sposób nie naruszy skrajni drogi, gdyż półmetrowy pas pobocza wzdłuż ul. I nie należy do strony i nie będzie objęty rozbudową. Strona podniosła, że nieprawdziwe jest twierdzenie organu pierwszej instancji o pozbawieniu ul. I pobocza wskutek zamierzonej rozbudowy, albowiem koncepcja przedsięwzięcia zakłada utworzenie przejścia dla pieszych o szerokości 2,5 m (podcień), co spowoduje, że nie zostaną naruszone wymagania dotyczące pobocza. Zdaniem strony, realizacja inwestycji zwiększy bezpieczeństwo użytkowników drogi, gdyż do dyspozycji pieszych będzie szeroki chodnik (obecnie nie ma utwardzonego chodnika a ruch pieszych odbywa się po jezdni). Nie bez znaczenia dla sprawy jest, według strony, charakter zespołu dróg dojazdowych, objętych wspólną nazwą ul. I j, gdyż tworzy ją pięć oddzielnych ulic o szerokościach od 2,17 do 4,17 m. Ulice te powstały wskutek wybudowania [...] pawilonów, a w niektórych odcinkach granicę ulicy wyznaczają ściany budynków bez zachowania skrajni. Drogi te stanowią przestrzeń pieszo-jezdną i są wykorzystywane zasadniczo jako drogi dojazdowe do budynków mieszkalno-usługowych. Odcinek ul. Iprzy którym miałaby powstać inwestycja, biegnie wzdłuż postawionego ogrodzenia "[...] " i ma szerokość 4,17 m, a od strony ogrodzenia skrajnia wynosi 0,2 m, zaś od strony działki S F 0,5 m. W takim stanie rzeczy, nie ma - zdaniem strony - podstaw faktycznych i prawnych aby twierdzić, że planowane przedsięwzięcie naruszy lub ograniczy prawa właścicieli sieci telekomunikacyjnej, kanalizacji deszczowej i przyłączy wodnych, znajdujących się w pasie drogowym. Nieprawdziwe, zdaniem strony, jest również twierdzenie, że umiejscowienie budynku w odległości mniejszej niż 6,0 m od krawędzi jezdni spowoduje brak dostępu do wspomnianych sieci, gdyż szerokość ul. Iw miejscu rozbudowy, przy zachowaniu przepisowej skrajni drogi, nie stworzy żadnych utrudnień w dostępie do sieci i uniemożliwi remontu, usunięcia awarii lub przebudowy sieci. Według strony, w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności, które wyłączałyby możliwość zastosowania art. 43 ust. 2 u.d.p., gdyż wyrażenie zgody przez zarządcę drogi nie naruszałoby przepisów prawa oraz interesu publicznego. Odmawiając zgody na usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, organ pierwszej instancji naruszył, zdaniem strony, art. 7 k.p.a., z którego wynika obowiązek uwzględnienia słusznego interesu strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. W rezultacie, organ ten przekroczył granice, przyznanego mu ustawą, uznania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że Zarząd Dróg Miejskich w L występował w postępowaniu jako organ współdziałający w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a., który wydaje uzgodnienie w formie postanowienia (art. 106 § 5 k.p.a.). Organ drugiej instancji podniósł, że skorzystanie przez zarządcę drogi z dyspozycji art. 43 ust. 2 u.d.p. stanowi odstępstwo od zasady określonej w art. 43 ust. 1 u.d.p. Zarządca drogi uznał, że przedstawiony przez wnioskodawcę projekt nie jest przypadkiem szczególnym, który uzasadniałby zastosowanie art. 43 ust. 2 u.d.p., gdyż przeprowadzona przez organ uzgadniający analiza projektu zabudowy wykazała, że realizacja zamierzonej inwestycji naruszałaby przepisy szczególne, zawarte w rozp. W takiej sytuacji Kolegium uznało pierwszoinstancyjne postanowienie za prawidłowe, nienaruszające obowiązujących przepisów prawa. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem naruszenia przez zarządcę drogi art. 7 k.p.a., gdyż - jak podniosło SKO - oprócz słusznego interesu obywateli, organy administracji publicznej rozpatrujące konkretne sprawy muszą uwzględniać także interes społeczny, który w sprawach z zakresu dróg publicznych przejawia się szczególnie w dbałości o bezpieczeństwo użytkowników dróg. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu S F - reprezentowany przez r. pr. M M - wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Li zasądzenie od tego organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. - przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i błędne ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 38 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 u.d.p.; 2) art. 8 k.p.a. - wyrażające się niedopełnieniem obowiązku precyzyjnego wskazania przez organ administracji publicznej motywów rozstrzygnięcia oraz wadliwym uzasadnieniem decyzji uznaniowej, co nie pozwoliło jednoznacznie stwierdzić czy rozstrzygnięcie odpowiada stanowi faktycznemu ustalonemu w sprawie; 3) art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - przez zaniechanie uzasadnienia faktycznego, wskazującego fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie dokonał analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, aby zweryfikować zasadność ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji a także zbadać prawidłowość kwalifikacji przypadku jako szczególnie uzasadnionego. Organ ten zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, ograniczając się do stwierdzenia, że skoro zarządca drogi nie uznał planowanej inwestycji za szczególny przypadek w rozumieniu art. 43 ust. 2 u.d.p., a przy tym stwierdził, że zamierzenie inwestora narusza przepisy rozp., to pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Godząc się z poglądem o konieczności uwzględniania w sprawach z zakresu dróg publicznych bezpieczeństwa użytkowników tych dróg, skarżący podniósł, że organy obu instancji nie wskazały w jaki sposób zamierzona inwestycja wpłynie negatywnie na to bezpieczeństwo, a więc w czym zagraża interesowi publicznemu. Ogólne stwierdzenie, że inwestycja wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo użytkowników drogi nie znajduje - zdaniem strony skarżącej - uzasadnienia w istniejącym stanie faktycznym. Tymczasem, według skarżącego, planowana inwestycja zwiększy bezpieczeństwo użytkowników drogi, skoro do dyspozycji pieszych będzie szeroki chodnik (obecnie nie ma utwardzonego chodnika a ruch pieszych odbywa się po jezdni). Ponadto, mimo że skarżący przedstawił organowi drugiej instancji dodatkowe wyjaśnienia architekta (pismo z dnia [...] r.), z których wynika, ze rozbudowa nie naruszy bezpieczeństwa użytkowników drogi i nie utrudni właścicielom działek sąsiednich prawidłowego z nich korzystania, organ ten nie odniósł się do tych wyjaśnień. W konkluzji uzasadnienia skarżący stwierdził, że organ drugiej instancji prowadził postępowanie w sposób naruszający zaufanie strony do organów Państwa, nierealizując powinności uwzględnienia słusznego interesu strony, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, i tym samym przekroczył granice swobody decydowania w zakresie przyznanego ustawą uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L wniosło o oddalenie skargi, podkreślając, że nie ma podstaw do zmiany lub uchylenia kwestionowanego postanowienia. Za chybiony Kolegium uznało zarzut braku analizy materiału dowodowego w toku postępowania odwoławczego, stwierdzając, że SKO w swoich rozważaniach uznało za wiarygodne ustalenia zarządcy drogi, wskazujące, że projektowana rozbudowa spowoduje naruszenie przepisów rozp. w zakresie warunków, jakim powinna odpowiadać skrajnia drogowa i pobocze drogi (§ 37 i § 54 ust. 1 i 2 rozp.). Ponadto, umiejscowienie budynku w pasie 6,0 m przylegającym do krawędzi jezdni uniemożliwi dostęp do znajdujących w tym pasie sieci. Zdaniem Kolegium, dokonana przez organ uzgadniający analiza możliwości lokalizacji planowanej inwestycji, z zastosowaniem wymagań określonych w art. 43 ust. 2 u.d.p., wykazała, że nie jest możliwe usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Z tych względów nie można - według SKO - zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że inwestycja nie naruszy przepisów rozp. Odnosząc się do zarzutu o nierozpatrzeniu przez organ drugiej instancji wyjaśnień architekta zawartych w piśmie z dnia 8 października 2008 r. (w którym stwierdzono, że zamierzona rozbudowa nie naruszy bezpieczeństwa użytkowników drogi i nie utrudni właścicielom działek sąsiednich prawidłowego korzystania z nieruchomości), Kolegium podniosło, że - działając w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) - organ odwoławczy nie dał wiary dowodowi przedstawionemu przez stronę, gdyż dowód ten nie zawierał szczegółowo umotywowanego stanowiska dotyczącego spornej kwestii. Zdaniem Kolegium, zarządca drogi niewadliwie uznał, że projekt przedstawiony przez stronę nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, który upoważniałby do zastosowania art. 43 ust. 2 u.d.p., gdyż realizacja inwestycji naruszałaby przepisy rozp. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając postanowienie według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Postanowienia wydane w rozpoznawanej sprawie nie mogą pozostać w zbiorze rozstrzygnięć zgodnych z prawem, gdyż ich wydanie nastąpiło bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co uchybia regule proceduralnej sformułowanej w art. 7 k.p.a. Ponadto w uzasadnieniach faktycznych postanowień obu instancji zabrakło elementów, o których mowa w art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a. Zarządca Dróg Miejskich w L- stwierdzając, że nie ma możliwości zastosowania w sprawie art. 43 ust. 2 u.d.p., gdyż projektowana rozbudowa spowoduje naruszenie § 37 i § 54 ust. 1 i 2 rozp. - po pierwsze, nie rozważył dostatecznie, czy w rozpoznawanej sprawie nie istnieje "szczególnie uzasadniony przypadek", który mógłby usprawiedliwiać odstępstwo od zasady sytuowania obiektu budowlanego przy drodze w odległości bliższej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni (art. 43 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. a) tabeli), po drugie, nie wyjaśnił na czym będzie polegała nielegalność zamierzonego przedsięwzięcia i nie ustosunkował się do stanowiska strony w tym zakresie. Odnosząc się do tych kwestii, należy zauważyć, że skarżący - zarówno w piśmie z dnia[...] r. (...), jak i w zażaleniu z dnia [...] r. na postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w L z dnia [...] r. (....) - podejmował próby wykazania istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 43 ust. 2 u.d.p. Strona zwracała uwagę organów na szczególny charakter zespołu dróg dojazdowych, objętych wspólną nazwą ul. I , podkreślając, że drogi te stanowią przestrzeń pieszo-jezdną i są wykorzystywane głównie jako drogi dojazdowe do znajdujących się w tym rejonie budynków mieszkalno-usługowych. Wskazywała również, że usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż przewidziana w art. 43 ust. 1 u.d.p. nie spowoduje zagrożenia dla pieszych (będzie bowiem urządzony przez inwestora szeroki chodnik w podcieniach budynku), ani utrudnień w ruchu pojazdów (budynek nie będzie naruszał przestrzeni w odległości 0,5 m od krawężnika jezdni, a więc skrajni drogi, gdyż koncepcja rozbudowy obejmuje wyłącznie działkę stanowiącą własność inwestora i nie wchodzi na obszar będący w dyspozycji zarządcy drogi). Skarżący podniósł ponadto, że odmowa uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego na podstawie art. 43 ust. 2 u.d.p. narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, albowiem, skoro cały zespół budynków, ze względu na intensywną zabudowę, został zrealizowany z pominięciem odległości przewidzianych w art. 43 ust. 1 u.d.p., to nie ma uzasadnionych podstaw, by odmiennie potraktować pozostałe inwestycje należące do tego samego kompleksu urbanistycznego. Uzasadnienia postanowień organów obu instancji nie zawierają tymczasem ustosunkowania się do przywołanych twierdzeń strony i mających je wesprzeć argumentów, a przy tym pomijają kwalifikację okoliczności przedstawionych przez stronę w kontekście art. 43 ust. 2 u.d.p. Zarządca drogi nie może bowiem poprzestać na twierdzeniu o braku "szczególnie uzasadnionego przypadku" bez zbadania i należytej oceny okoliczności podnoszonych przez skarżącego, jak też bez rzetelnego uzasadnienia dlaczego, z jakich konkretnych powodów odstąpił lub nie odstąpił od zasady ujętej w art. 43 ust. 1 u.d.p. (na co wskazuje również - powołany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L z dnia [...] r., II[...] ). Nie można także odmówić racji stronie skarżącej, gdy zauważa, że organ drugiej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do przedstawionego przez stronę pisma z dnia [...] r., w którym - jak twierdziła strona w zażaleniu - architekt podkreślił, że planowana "rozbudowa nie utrudni wykonania nowych lub wykorzystania starych przyłączy, a inwestor zapewni przejście przyłączy w ramach porozumienia w przestrzeni podcienia". Kolegium ustosunkowało się do tego dokumentu dopiero w odpowiedzi na skargę, gdy tymczasem dowód ten należało ocenić w postępowaniu administracyjnym, a wyniki tej oceny zawrzeć w uzasadnieniu faktycznym postanowienia (art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a.), podobnie jak polemikę z innymi dowodami. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zarządca drogi sanuje dostrzeżone uchybienia proceduralne przez dokładne zbadanie i rozważenie okoliczności przedstawionych przez skarżącego, a następnie oceni te okoliczności w kontekście regulacji zawartej w art. 43 ust. 2 u.d.p. Część uzasadnienia faktycznego powinna być uzupełniona o ocenę wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym także pisma z dnia [...] r., na które powoływała się strona skarżąca w zażaleniu. Ponieważ wszczęte skargą S F postępowanie sądowe wykazało naruszenie przez organy administracji publicznej zasad postępowania administracyjnego (art. 7 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a.), które miało wpływ na wynik sprawy, przeto - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 u.p.p.s.a. - należało orzec jak w punkcie I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 u.p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Umocowanie do orzeczenia zawartego w punkcie III sentencji stanowił art. 152 u.p.p.s.a.