III SA/Wr 160/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III sprawy ze skargi A. C. na Gminę Miasto Świdnica w przedmiocie porozumienia z dnia 12 grudnia 2023 r. zawartego pomiędzy Gminą Miasto Świdnica a Wspólnotą Mieszkaniową przy ul. [...] w S. w sprawie dostępu do drogi publicznej, przejścia dla pieszych, miejsc parkingowych postanawia: odrzucić skargę. A. C. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) wniosła skargę na Gminę Miasto Świdnica (dalej: Gmina, organ) w przedmiocie porozumienia z dnia 12 grudnia 2023 r. zawartego pomiędzy Gminą Miasto Świdnica a Wspólnotą Mieszkaniową przy ul. [...] w S. (dalej: Wspólnota) polegające na zobowiązaniu Wspólnoty do udostępnienia każdemu zainteresowanemu, przez czas obowiązywania porozumienia, nieutrudnionego dostępu pieszego przez bramę znajdującą się na działce należącej do Wspólnoty o nr [...] na teren drogi publicznej ul. [...] dla działki nr [...] należącej go Gminy w zamian za udostępnienie przez Gminę części działki nr [...] o powierzchni [...] m2, na której znajduje się [...] miejsc parkingowych do wyłącznego korzystania przez Wspólnotę na cele parkingowe. W uzasadnieniu skarżąca kwestionuje legalność przekazania przez Gminę na mocy powyższego porozumienia miejsc parkingowych do wyłącznego użytku przez Wspólnotę oraz zasadność wystawiania na tej podstawie mandatów karnych właścicielom samochodów, którzy nie są członkami Wspólnoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola ta dotyczy także innych niż decyzje, czy postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej na akt lub czynność objętą zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na; 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Reasumując, kognicja sądów administracyjnych odnosi się jedynie do spraw określonych przepisami prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.; dalej u.d.p.) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne dzielą się na: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p.). Natomiast art. 7 i 8 u.d.p. wynika, że gminom (jako podmiotom prawa) wolno być właścicielem – w tym właścicielem nieruchomości, także używanych jako drogi. Gminy (między innymi) są władne decydować o tym, które drogi mają status drogi gminnej – kategoria "droga gminna" to jeden z ustawowych wariantów dróg publicznych. To, że gmina jest właścicielem nieruchomości w postaci drogi, nie jest równoznaczne, że chodzi o drogę publiczną (na ogół ogólnodostępną). Potoczne rozumienie określenia "droga gminna" może rozmijać się z oficjalnym statusem; dość często chodzi o drogi wewnętrzne (czyli takie, które nie są drogami publicznymi). Drogi wewnętrzne również mogą stanowić własność gminy (art. 8 u.d.p.), co tym bardziej wskazuje na słuszność wykładni, zgodnie z którą o rozróżnieniu pomiędzy drogą publiczną a drogą wewnętrzną w sensie obiektywnych przesłanek niezbędnego podziału decyduje rzeczywista funkcja danej drogi. Treść przepisu art. 8 ust. 1 u.d.p. wskazuje jednoznacznie na definicję drogi wewnętrznej, która stanowi kategorię drogi przeciwstawną do drogi publicznej. Przedmiotowa definicja legalna, zawarta w ww. przepisie ma charakter negatywny i została sformułowana z wykorzystaniem formuły wyłączenia. Przez drogę wewnętrzną należy bowiem rozumieć drogę, drogę rowerową, parking oraz plac przeznaczony do ruchu pojazdów, które nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych) ani nie leżą w pasie drogowym tych dróg. Na podstawie aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych można wskazać, że do dróg wewnętrznych zalicza się drogi niezliczone do kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi takie jak np. drogi na osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami, pętle autobusowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2017 r., II SA/Po 866/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2008 r., I SA/Wa 603/08, LEX nr 566545 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2009 r., II OSK 881/09, LEX nr 552887). Drogi wewnętrzne mogą stanowić przedmiot własności w rozumieniu art. 140 ustawy kodeks cywilny (dalej: k.c.). Mogą one należeć zarówno do osób fizycznych, jak i jednostek organizacyjnych różnego rodzaju (art. 1 k.c. w zw. z art. 33–331 k.c.), wchodząc w skład mienia w rozumieniu art. 44 k.c. (np. mienia komunalnego w rozumieniu art. 43–50a u.s.g.). Drogi wewnętrzne nie są objęte zasadą powszechnej dostępności, a właściciel (użytkownik wieczysty) może drogę całkowicie zamknąć dla osób trzecich, ustalić inne dowolne ograniczenia korzystania z drogi, jak i postanowić, że taka prywatna droga jest powszechnie dostępna na podobnych zasadach jak drogi publiczne. W związku z cywilnym statusem drogi - części działki nr [...], o powierzchni [...] m2, na której wyznaczono [...] miejsc parkingowych - także kwestie sporne jej dotyczące powinny być załatwiane na drodze cywilnoprawnej. W ocenie Sądu zaskarżone przez stronę kwestie związane z zawarciem porozumienia polegającego na zobowiązaniu wzajemnego świadczenia dwóch podmiotów, jakim jest udostępnienie nieograniczonego dostępu pieszego przez bramę znajdującą się na działce nr [...], która jest własnością Wspólnoty w zamian za udostępnienia przez Gminę [...] miejsc parkingowych na działce nr [...], będącej w jej zasobie nie należą do żadnej ze wskazanych wyżej kategorii aktów prawnych ani też czynności, podejmowanych przez organy administracji publicznej w ramach ich działalności, a tym samym podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych (podobnie: postanowienie WSA w Gliwicach z 2 grudnia 2025 r., III SA/Gl 625/25, Legalis nr 3296658; postanowienie WSA w Gliwicach z 25 czerwca 2025 r., III SA/Gl 265/25, Legalis nr 3236439). Nie ma ono bowiem charakteru władczego, jednostronnie kształtującego sytuację prawną jednego z podmiotów, a kształtuje stosunek wzajemny pomiędzy dwoma równorzędnymi podmiotami i jako takie – zdaniem Sądu – posiada charakter cywilnoprawny. Wszystkie te okoliczności wskazują, że przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna bowiem nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji