III SA/Wr 161/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Ewa Zawal po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 marca 2011 r. sprawy ze skargi A Spółki z .o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Wydaną z upoważnienia Prezydenta W., decyzją [...] w "B" we W. z dnia [...] r. (Nr [...]) wymierzono Spółce z o. o . "A" w W. (dalej strona skarżąca) karę pieniężną w wysokości [...] zł, za zajmowanie od dnia [...] r. do dnia [...] r. pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] we W., przez reklamę umieszczoną na siatce rozpiętej na rusztowaniu powieszonym na budynku Nr [...], bez zezwolenia zarządcy drogi. Wskazano w decyzji, że uprzednio, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wymierzono Spółce karę pieniężną za zajmowanie pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] we W., przez reklamę umieszczoną na siatce rozpiętej na rusztowaniu powieszonym na budynku Nr [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, za [...] dni, w wysokości [...] zł. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. i przekazana do ponownego rozpoznania sprawy. Skarga skierowana przez stronę skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na tę decyzję, została oddalona (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] r. [...]). W toku ponownie prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania ustalono, uwzględniając wytyczne organu odwoławczego, że linia graniczna pasa drogowego drogi publicznej - ul. [...], przebiega wzdłuż obrysu istniejącego w tym miejscu budynku. Reklama umieszczona na rusztowaniu znajdowała się w odległości 1,1 m od budynku, a zatem usytuowana była w pasie drogowym wskazanej drogi publicznej. Stwierdzono również, że powierzchnia reklamy wynosi [...] m2 . W konsekwencji organ pierwszej instancji nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł, uwzględniając przy dokonanym rozliczeniu dni wolne od pracy. Po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło opisane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że normatywną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wedle którego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Stosownie do art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 tejże ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m. in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zgodnie z definicją legalną reklamy, zawartą w art. 4 pkt 23 wymienionej ustawy, jest nią nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej, ustawionym przez gminę. W ocenie Kolegium, zebrany material dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, tak jak to zrobił organ pierwszej instancji, okresu zajęcia pasa drogowego. Kolegium wyjaśniło, że z treści decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że przy wyliczaniu kary za zajęcie, organ ten nie uwzględnił dni wolnych tj. [...] r. Jednocześnie Prezydent W. przyjął, że w pozostałych dniach przypadających w tym okresie, wystąpiło zajęcie pasa drogowego, co znalazło odzwierciedlenie w wymiarze kary pieniężnej. Zdaniem Kolegium, fakt zajęcia pasa drogowego w danym dniu, w ramach określonych dat granicznych, musi znaleźć każdorazowo potwierdzenie w formie notatki służbowej i odpowiedniej dokumentacji fotograficznej. Tymczasem, jak ustaliło Kolegium, w aktach sprawy brak jest wskazanego rodzaju dowodów potwierdzających zajęcie pasa drogowego w dniu [...] r. Co istotne, treść decyzji nie wskazuje na pominięcie tego dnia dla potrzeb wymiaru kary pieniężnej. Pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie wskazuje ponadto dwukrotnie datę [...] r. jako dzień nieuwzględniony w dokonanym wyliczeniu kary pieniężnej. W aktach sprawy brak jest z kolei potwierdzenia zajęcia pasa drogowego w dniach [...] i [...] r. (przypadających odpowiednio w sobotę i niedzielę). Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że przyjęcie jedynie skrajnych dat stwierdzonego zajęcia pasa drogowego tj. od dnia [...] r. do dnia [...] r., jako uzasadniających wymierzenie kary pieniężnej za cały okres, nie znajduje podstaw z uwagi na okoliczności rozpoznawanej sprawy. Istotne jest bowiem, że treść umieszczonej w pasie drogowym reklamy zmieniana była kilkakrotnie w tym czasie. Fakt ten wskazuje zatem na techniczne czy technologiczne możliwości umieszczenia reklamy danej treści tylko w ściśle okreslonych dniach. Założenie zatem ciąglości stanu jest nieuzasadnione. Z uagi na szereg uchybień dowodowych, Kolegium podjęło decyzję kasacyjną. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, strona skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, że pas drogowy został zajęty podczas, gdy brak jednoznacznego ustalenia przebiegu granic pasa drogowego oraz bezpodstawne przyjęcie, że pas drogowy został zajęty przez 83 dni, nieuwzględnienie możliwości wystąpienia błędów geodezyjnych w pomiarach oraz przyjęcie, że linia graniczna pasa drogowego jest tożsama z linią budynku; błędną wykładnię przepisu § 1 pkt 3 uchwały Nr XX/539/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia dla dróg publicznych w granicach Wrocławia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 62, poz. 1221 ze zm.); 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. art. 6, ,9, 10, 11,28,40, 77 § 1, 138 § 1 pkt2 oraz 138 § 2 kpa, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania, brak wyjaśnień dla strony co do podejmowanych czynności, nienależyte uzasadnienie decyzji, niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie, niezastosowanie instytucji pomocy prawnej, doręczanie pism pocztą kurierską i pominięcie pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że właśnie zarzuty natury procesowej – w tym powoływane przez stronę skarżącą - legły u podstaw podjęcia decyzji kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu Zajął w tej sprawie następujące stanowisko: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie kar za zajęcia pasa drogowego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania jest decyzja organu drugiej instancji uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę o ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W związku z powyższym oceny wymaga, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z art. 138 § 2 kpa. Według art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Oznacza to, że decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa. Przy jej wydaniu organ odwoławczy ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana w określonej sytuacji, istotne jest w sprawie, czy organ odwoławczy zasadnie uznał konieczność przeprowadzenia takiego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy zasadnie uznał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, że nie może zostać uzupełnione w dodatkowym postępowaniu o którym mowa w art.136 kpa, trafnie wskazał w jakim zakresie powinno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i jakich nadto czynności procesowych winien dokonać organ pierwszej instancji orzekając w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem skarga nie mogła być uwzględniona. Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Zezwolenie powyższe dotyczy min. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (ust. 2 pkt 3). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 8). Natomiast zgodnie z do art. 40 ust.12 powyższej ustawy, za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty należnej za zajęcie pasa drogowego. Z powyższych regulacji wynika, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zajmowanie przestrzeni pasa drogi publicznej przez umieszczone rusztowanie kiedy nie ma reklamy albo przez umieszczoną reklamę, może następować tylko za zezwoleniem wydanym przez zarządcę drogi. Natomiast zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia wiąże się z wymierzeniem kary przez zarządcę drogi, w drodze decyzji administracyjnej, podmiotowi, który umieścił rusztowanie, czy reklamę, w wysokości 10-krotnej opłaty która zależy albo od rzutu poziomego konstrukcji rusztowania, albo od powierzchni reklamy, oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego drogi powiatowej, w stawce unormowanej w stosownej uchwale Rady Miejskiej Wrocławia. Istotnym zagadnieniem w sprawie jest więc, obok ustalenia czy mamy do czynienia z zajęciem pasa drogowego przez umieszoną reklamę, także ustalenie, kto dokonał tego zajęcia, przez jaki okres i na jakiej powierzchni. Na wstępie zwrócenia uwagi wymaga, iż kluczowe znaczenie dla postępowania ma należyte ustalenie w powyższym zakresie stanu faktycznego – zgodnie z przepisami proceduralnymi. Po myśli art. 7 kpa, wyrażającego m.in. zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu, stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 kpa, organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena tak zebranego materiału powinna być dokonana w granicach prawem przewidzianej swobody. Stosownie do art. 80 kpa, organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy czym według art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponadto organ orzekający powinien prowadzić postępowanie w sposób zapewniający zaufanie strony do organu (art. 8 kpa), informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych , które mogą mieć wpływ na ustalenie ich jej praw i obowiązków (art. 9 kpa). Winien także zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10), wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi się kierował załatwiając sprawę (art.11 kpa). Wskazać należy, że właśnie naruszenie tych przepisów przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy strona skarżąca zarzuca organom orzekającemu w sprawie. I właśnie te zarzuty natury procesowej – powołane także przez stronę skarżącą - legły u podstaw decyzji kasacyjnej, o wydanie której strona skarżąca wniosła także w odwołaniu. Jak ustalił organ odwoławczy, a czego nie kwestionuje strona skarżąca, a wręcz odwrotnie, zarzuca organowi pierwszej instancji, podejmowane przez organ pierwszej instancji czynności w ramach prowadzonego postępowania wskazują naruszania powołanych powyżej przepisów ustawy o drogach publicznych. Z tego też powodu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję kasacyjną, czyli uchylającą decyzję organu pierwszej instancji, czego w istocie domaga się w skardze do sądu strona skarżąca. Wskazane przez stronę skarżącą i potwierdzone przez organ odwoławczy wady w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, spowodowały nieustalenie w istocie w jakich dniach i na jakiej powierzchni w każdym dniu, doszło do zajęcia pasa drogowego pod reklamę bez zezwolenia zarządcy. Trafnie podniósł organ drugiej instancji, uchylając decyzję o wymierzeniu kary, że udowodnienie, iż w określonej dacie, określonego rozmiaru reklama rozpięta była na rusztowaniu, wymaga odpowiedniej dokumentacji w aktach sprawy, tj. co najmniej notatki służbowej i fotografii. Tylko takie, nie pozostawiające wątpliwości, czyli potwierdzone zgromadzonym materiałem dowodowym ustalenie, będzie stanowiło podstawę do nałożenia na stronę kary administracyjnej. Niewątpliwie, jak podniósł organ odwoławczy, brak fotografii i notatek służbowych odnośnie niektórych dni objętym decyzją organu pierwszej instancji, oraz pięciokrotna zmiana w tym okresie treści reklamy, wywołuje uzasadnione wątpliwości odnośnie przyjęcia, że reklama była umieszczona przez 83 dni. W świetle powyższych naruszeń procesowych, podjęcie przez Kolegium postępowania uzupełniającego, w znaczeniu art. 136 kpa, jak i podjęcie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, stałoby w rażącej sprzeczności z zasadą czynnego udziały strony w postępowaniu a także z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W istocie bowiem, gdyby Kolegium dokonało własnych ustaleń faktycznych i wymierzyło karę za zajęcie pasa drogowego (podjęło decyzję merytoryczną), byłoby to rozstrzygnięcie istotne dla strony, bowiem powodujące jej obciążenie finansowe, a jednocześnie pozbawiłoby stronę możliwości poddania go kontroli instancyjnej. W tym miejscu dobitnie należy podkreślić, że zaskarżona do Sądu decyzja Kolegium z dnia [...] r. jest dla strony korzystna. Wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skargi, Kolegium nie przesądziło o treści przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji odnośnie wskazania podmiotu umieszczającego reklamę, czasu jej umieszczenia i powierzchni zajętego pasa drogowego. Wskazało jedynie na naruszenia postępowania w tym zakresie i na okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Jednocześnie, nie przesądzając kierunku rozstrzygnięcia w sprawie, Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że umieszenie na siatce rozpiętej na rusztowaniu przy budynku nr [...] przy ul. [...] we W. reklamy, oznacza zajęcie pasa drogowego drogi publicznej i że niewątpliwie, do takiego zajęcia doszło. Podkreśliło jedynie, że do czasu ustalenia bez wątpliwości co, kiedy i przez kogo rozpięte było na siatce, nie można wymierzyć kary. Niewątpliwie, umieszczona na siatce rozpiętej na rusztowaniu reklama, w pełni wyczerpuje przesłanki reklamy, w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji, reklama rozpięta na rusztowaniu umocowanym na ścianie budynku, odległa od 1,1, m od ściany tego budynku, znajduje się w pasie drogowym. Nie zasługuje bowiem na uznanie zarzut skargi, że nie została ustalona linia granicy działki. Po pierwszym rozstrzygnięciu kasacyjnym SKO z dnia [...] r., w którym organ odwoławczy wskazał m. in. na to właśnie uchybienie, zostało ono usunięte w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W aktach sprawy znajdują się dokumenty (wypisy z rejestru gruntów, mapy ewidencyjne), na podstawie których organ pierwszej instancji, bez wątpliwości ustalił przebieg tej granicy. Z kolei, za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza karę. Podobnie wyeliminowane zostały wszystkie inne naruszenia postępowania administracyjnego. Doręczenia dokonywane były przez operatora publicznego, a strona miała możliwość zapoznawania się z aktami sprawy na każdym etapie postępowania. Dodatkowo, co podkreślano już wcześniej, oceniane rozstrzygnięcie jest orzeczeniem kasacyjnym, co oznacza, że postępowanie będzie prowadzone w całości od nowa przez organ pierwszej instancji, a strona będzie miała możliwość składania kolejnych wniosków i poddania rozstrzygnięcia, które zapadnie, kolejnej kontroli. Z tych wszystkich względów, wbrew podniesionym zarzutom, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga – jako nie zasługująca na uwzględnienie – podlega oddaleniu. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.