III SA/Wr 165/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Ciołek po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w M. na zarządzenie Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia zasad i stawek opłat dzierżawy pasa drogowego dróg wewnętrznych postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z 29 marca 2019 r., strona skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – wniosła skargę na opisane w osnowie postanowienia zarządzenie Burmistrza Miasta Z. w przedmiocie określenia zasad i stawek opłat dzierżawy pasa drogowego dróg wewnętrznych, których właścicielem jest Gmina Miejska Z.. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). W sprawie skarga dotyczy zarządzenia Burmistrza Miasta Z. w przedmiocie określenia zasad i stawek opłat dzierżawy pasa drogowego dróg wewnętrznych, których właścicielem jest Gmina. Załącznikami do tego zarządzenia są m.in. umowa dzierżawy pasa drogowego drogi wewnętrznej, umowa dzierżawy za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia i wnioski o zawarcie umowy dzierżawy. Podkreślić należy, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, w szczególności kodeksu cywilnego, umowa dzierżawy jest umową prawa cywilnego, zaś czynsz dzierżawy należy do istotnych elementów tej umowy, które to elementy strony ustalają w jej treści. Zauważyć także należy, że przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. dalej: "u.s.g."), a w szczególności art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g., nie dają podstaw do ustalania przez gminę stawek czynszu dzierżawy mienia komunalnego w formie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. Powyższe nie wyłącza jednak dopuszczalności określenia przez radę gminy, zasad ustalania czynszu najmu przez podległe jej podmioty przy oddawaniu w dzierżawę składników mienia komunalnego, w formie aktu wewnętrznego. Należy więc rozróżnić akt normatywny stanowiący przepisy gminne od aktu normatywnego kierownictwa wewnętrznego. Pierwszy z nich rozstrzyga w bezwzględny sposób o prawach i obowiązkach podmiotów wchodzących w skład wspólnoty samorządowej, natomiast drugi określa jedynie zadania i obowiązki osób oraz jednostek organizacyjnych gminy. Akty normatywne kierownictwa wewnętrznego mają moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego. Inaczej mówiąc oznacza to, że uchwały rady gminy, ustalające w formie takiego aktu zasady określania czynszu najmu np. lokali użytkowych, obowiązują bezpośrednio tylko te jednostki organizacyjne i osoby, które w ramach strukturalnych (organizacyjnych) gminy podporządkowane są radzie gminy (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2000 r., sygn. akt I SA 721/00). Z treści art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt (odpowiednio burmistrz lub prezydent) albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. W myśl natomiast art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Przechodząc na grunt sprawy, należy wskazać, że zaskarżone zarządzenie pozostaje zatem poza - wskazanym w art. 3 p.p.s.a. - zakresem kognicji sądu administracyjnego. Nie jest ono bowiem ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie jest aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Zarządzenie to nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Zaskarżone zarządzenie ma bowiem charakter wyłącznie wewnętrzny, stanowi typowy przykład aktu kierownictwa wewnętrznego. Jest adresowany do samej administracji - podmiotów pozostających wewnątrz struktury organizacyjnej urzędu, a nie do podmiotów zewnętrznych. Zgodnie zaś z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, zakres kognicji sądu administracyjnego dotyczy tych jedynie "aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", które mają charakter zewnętrzny (por. np. wyrok NSA z 4 lutego 1998, II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 139; także T. Woś, w: T. Woś (red.), "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 60). Zaskarżone zarządzenie nie spełnia także kolejnego z warunków koniecznych do zakwalifikowania go jako podlegającego kognicji sądu administracyjnego w świetle art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, tj. nie jest aktem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Dotyczy ono bowiem spraw o charakterze wyłącznie cywilnoprawnym, Burmistrz występuje tutaj bowiem nie jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, lecz jako podmiot działający w imieniu właściciela (gminy) - podmiotu stosunków cywilnoprawnych. Zgodnie zaś z utrwaloną linią orzeczniczą: "Strony stosunków cywilnoprawnych, których stroną jest gmina, nie mogą dochodzić wobec niej roszczeń wykorzystując w tym celu skargę w trybie art. 101 u.s.g." (wyrok NSA z 27 września 1990 r., SA/Wr 952/90). Jak wynika z powyższego, brak jest w sprawie podstaw prawnych do rozpoznania skargi na zaskarżone zarządzenie (por. postanowienie WSA w Krakowie z 20 maja 2008 r., III SA/Kr 942/07; postanowienia WSA we Wrocławiu z: 8 lipca 2013 r., III SA/Wr 161/13, 22 października 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 165/19). W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżony w sprawie akt nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego, wyznaczonej treścią art. 3 i 4 p.p.s.a., Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W punkcie II sentencji postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.