III SA/Wr 170/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Maciej Guziński, , Protokolant specjalista Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi "A" SA w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.) w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono skarżącej spółce wydania zezwolenia na sprzedaż napojów do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, to jest w restauracji "A", znajdującej się przy ul. M. w W. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Podaniem z dnia [...] lipca 2017 r. skarżąca spółka ponownie wystąpiła o wydanie jej zezwolenia na sprzedaż napojów do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, to jest w restauracji "A", znajdującej się przy ul. M. w W. Do podania załączono nowe dokumenty, w stosunku do dokumentacji dołączonej do wniosku strony z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2017 r. odmówił wydania zezwolenia, wskazując, że lokal jest usytuowany w obiekcie komunikacji publicznej – w budynku Dworca Kolejowego W. Od ww. decyzji spółka "A" wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016, poz. 487, dalej ustawa) przez błędną wykładnię pojęcia "obiekt komunikacji publicznej" i w konsekwencji – jego błędne zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym. Wskazując na powyższe spółka "A" wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W tak ustalonym stanie faktycznym Kolegium nie uwzględniło odwołania, wskazując w uzasadnieniu, że przepis art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy uniemożliwia – co do zasady – pozytywne załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie znajdującym się w obiekcie transportu publicznego (uprzednio – w obiekcie komunikacji publicznej). Takim obiektem jest np. – dworzec kolejowy. W uzasadnieniu wskazano, że zgromadzone w sprawie dokumenty, w tym dokumenty przedstawione przez skarżącą spółkę, niezbicie dowodzą, że przedmiotowa restauracja usytuowana jest w obiekcie transportu publicznego. Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji, że zablokowanie drzwi prowadzących do restauracji z holu Dworca Kolejowego, nie ma wpływu na lokalizację restauracji w budynku dworca, zwłaszcza, że jest to czynność odwracalna. Nadto sama skarżąca na stronie internetowej wskazała, że do sieci "A" dołączył nowy lokal, który mieści się na dworcu kolejowym W. Organ II instancji podkreślił także, że ocena dla potrzeb przedmiotowego postępowania należy wyłącznie do Prezydenta W. i SKO. Wobec czego przedstawienie korzystnych opinii innych organów nie przesądza o udzieleniu spółce zezwolenia. Odnośnie pisma z dnia [...] marca 2013 r., na które powoływała się skarżąca, Kolegium wskazało, że z uwagi na wydanie go niemal 5 lat temu pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy, nie ma więc podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że skarżącej spółce nie może zostać udzielone zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w ww. restauracji, a tym samym zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Spółka "A" rozstrzygnięciu organu II instancji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy ze względu na zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów, organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i wydać zezwolenie na sprzedaż napojów do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży dla lokalu gastronomicznego: restauracji "A" przy ul. M. w W.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że ww. lokal znajduje się w obiekcie transportu publicznego, podczas gdy lokal ten funkcjonalnie, prawnie oraz na stałe wyodrębniony jest z budynku Dworca [...] w W., a także służy celom innym niż komunikacja publiczna, a więc nie stanowi obiektu transportu publicznego; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wskazywanej okoliczności, że organ I instancji w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. wyraził pogląd prawny, że wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ww. lokalu wymaga prawnego wyodrębnienia lokalu z budynku dworca kolejowego, czym organ uzasadniał odmowę wydania przedmiotowego zezwolenia; 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie uczestnika do organu władzy publicznej poprzez udzielenie przez organ uczestnikowi jednoznacznej informacji, że do wydania decyzji niezbędne jest prawne wyodrębnienie lokalu z budynku dworca kolejowego, a następnie zmianę stanowiska w tym zakresie przez organ administracji publicznej bez wystarczającego uzasadnienia, które znajdowałoby podstawy w zmienionym stanie prawnym; 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, to jest naruszenie art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez błędną wykładnię pojęcia "obiekt transportu publicznego", a w konsekwencji również błędne zastosowanie tego przepisu w zaistniałym stanie faktycznym, podczas gdy przepis ten nie powinien być zastosowany, gdyż ww. lokal nie znajduje się w obiekcie transportu publicznego, bowiem jest on funkcjonalnie i prawnie na stałe wyodrębniony z budynku Dworca [...], a także służy innym celom niż komunikacja publiczna. Ponadto wniosła o dopuszczenie uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci odpisu postanowienia z dnia [...] marca 2017 r., odpisu decyzji SKO we W. z dnia [...] października 2016 r. wydanej w sprawie SKO [...] i odpisu skargi na ww. decyzję SKO. Mając powyższe na uwadze skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wniosła o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, to jest restauracji "A" znajdującej się przy ul. M. 105 w W. W uzasadnieniu skargi powołała się na pismo sekretarza Miasta W. z dnia [...] marca 2013 r. i pogląd prawny wyrażony przez organ w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., z których wynika, że wydanie zezwolenia wymaga prawnego wyodrębnienia lokalu z budynku dworca kolejowego. Z tego skarżąca wywodziła, że organ warunkował wydanie zezwolenia od prawnego wyodrębnienia ww. lokalu. Skarżąca doprowadziła do prawnego i funkcjonalnego wyodrębnienia ww. lokalu od budynku Dworca [...]. Tym samym lokal restauracji "A" obecnie nie jest zlokalizowany w obiekcie komunikacji publicznej, a także nie służy do obsługi pasażerów. Podniosła również, że w odległości nie większej niż kilkadziesiąt metrów od lokalu restauracji "A" znajduje się lokal o zbliżonych parametrach, w którym prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych. Zarzucając błędną wykładnię pojęcia "obiekt transportu publicznego" podniosła także, że musi być interpretowany ściśle, a interpretacja organu w istocie prowadzi do rozszerzenia zakazu ustawowego, co jest niedopuszczalne i pozostaje w sprzeczności z zapisami ustawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy, że ww. lokal jest pod względem prawnym i funkcjonalnym na stałe wyodrębniony z budynku dworca, nie służy do obsługi pasażerów, wobec czego nie może być uznany za "obiekt transportu publicznego". Sam fakt, że lokal znajduje się fizycznie w budynku dworca kolejowego nie oznacza automatycznie, że znajduje się w obiekcie transportu publicznego. Takie założenie jest sprzeczne z ratio legis ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podnosząc argumenty jak w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując, że przedmiotowy lokal jest zlokalizowany w obiekcie transportu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 2017 r., nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności przepisu art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak również norm postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Na mocy zaskarżonych decyzji organy administracji publicznej odmówiły skarżącej spółce udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Odmowę oparły na stanowisku, że ww. lokal usytuowany jest w obiekcie komunikacji publicznej, to jest w budynku Dworca Kolejowego W. Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2017 r., a więc na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w środkach i obiektach komunikacji publicznej. Przy czym w ustawie brak jest legalnej definicji "obiektu komunikacji publicznej". W związku z tym w sprawie zachodziła potrzeba wykładni tego przepisu na tle konkretnego stanu faktycznego, a mianowicie czy za obiekt komunikacji publicznej może być uznany lokal restauracji "A", który co prawda jest usytuowany w budynku dworca kolejowego, jednak jak wynika z treści księgi wieczystej, według stanu na dzień [...] lipca 2017 r., ww. lokal został prawnie wyodrębniony od budynku dworca kolejowego i stanowi odrębne prawo własności. Nadto skarżąca powoływała się na funkcjonalne wyodrębnienie, gdyż wejście do lokalu z holu dworca jest na stałe zamknięte od dwóch lat. Należy zgodzić się ze skarżącą, że omawiany przepis ustanawia zakaz, wobec czego musi być interpretowany w sposób ścisły. Oznacza to, że jako "obiekty komunikacji publicznej" można traktować tylko te obiekty, które wprost, bez żadnych wątpliwości i zabiegów interpretacyjnych służą komunikacji publicznej i są jej częścią. Natomiast rozszerzające rozumienie tego pojęcia prowadzące do rozszerzenia zakazu ustawowego, jest w ocenie Sądu niedopuszczalne. Jednak wbrew stanowisku skarżącej w sprawie nie ma mowy o stosowaniu przez organy administracyjne wykładni rozszerzającej ww. przepisu. Niewątpliwie "obiektami komunikacji publicznej" są dworce kolejowe. Natomiast ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego niezbicie wynika, że ww. lokal usytuowany jest w budynku dworca kolejowego, czego skarżąca nie kwestionowała. W budynku tym, oprócz lokalu skarżącej, znajdują się również inne pomieszczenia przeznaczone do obsługi podróżnych, to jest: kasy biletowe, poczekalnie, sklepy i punkty usługowe. Lokal, w którym prowadzona jest restauracja skarżącej, jest więc częścią budynku dworca kolejowego – obiektu komunikacji publicznej. Nie sposób więc uznać, że nie jest częścią budynku, w którym znajduje się dworzec kolejowy. Nie ma również wątpliwości, że lokal skarżącej, jako lokal gastronomiczny służy również podróżnym korzystającym z transportu kolejowego. Znajduje to również potwierdzenie w pojęciu "dworca kolejowego" określonym w art. 4 pkt 8a ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 t., poz. 2117), z którego wynika, że dworzec kolejowy to obiekt budowlany lub zespół obiektów budowlanych, w którym znajdują się pomieszczenia przeznaczone do obsługi podróżnych korzystających z transportu kolejowego, położony przy linii kolejowej. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej fakt prawnego wyodrębnienia ww. lokalu, przez ustanowienie odrębnego prawa własności lokalu, nie pozwala na zakwalifikowanie go jako obiektu komunikacji publicznej. Nadto jej zdaniem samo fizyczne połączenie lokalu z dworcem nie przesądza o jego statusie obiektu transportu publicznego. Sąd nie podzielił tych poglądów. Należy przypomnieć, że odrębna własność lokalu oznacza, że dany lokal stanowi odrębny od gruntu i od budynku przedmiot własności. Jednakże mimo prawnego wyodrębnienia, nadal pozostaje częścią budynku dworca kolejowego. Zresztą z prawem własności lokalu związane są prawa do współposiadania części budynku i prawa do gruntu pod budynkiem, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli lokali. Co dodatkowo świadczy, iż nadal jest on prawnie związany z budynkiem. Poza tym biorąc pod uwagę treść i cel art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy, a więc dążenie do ograniczenia spożycia alkoholu, nie sposób uznać, że samo prawne wyodrębnienie lokalu powoduje utratę związku funkcjonalnego z budynkiem – obiektem transportu publicznego. Kwestia odrębnego prawa własności lokalu ma w istocie znaczenie w stosunkach cywilnoprawnych. Natomiast nie wpływa na sytuację faktyczną budynku dworca, jako obiektu komunikacji publicznej. Nie ma bowiem wątpliwości, że nadal ww. lokal i dworzec kolejowy stanowią jeden budynek – obiekt. Poza tym wykładnia językowo – gramatyczna pojęcia "obiektu transportu publicznego" prowadzi do wniosku, że obiekt ten stanowi wyodrębniony element rzeczywistości w postaci budynku – dworca kolejowego. Tym samym do takiego budynku – obiektu zalicza się znajdujące w nim pomieszczenia, bez względu na ich status prawny. Decydujące znacznie ma bowiem rzeczywiste faktyczne usytuowanie danego pomieszczenia, a więc czy znajduje się ono w obrębie budynku transportu publicznego, czy też nie. Z tych względów samo prawne wyodrębnienie części budynku – obiektu jest niewystarczające do uznania utraty faktycznego związku z budynkiem. Jeżeli chodzi o brak możliwości wejścia do ww. lokalu z holu dworca, to okoliczność ta również nie przesądza o braku związku z budynkiem. Nie wpływa ona przecież na zmianę lokalizacji lokalu, a jedynie nie pozwala podróżnym na bezpośrednie wejście z holu dworca do lokalu. Przy czym skarżąca posiada możliwość zmiany tego stanu i w każdej chwili może umożliwić bezpośredni dostęp do lokalu. Poza tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności dokumenty w postaci: umowy najmu z dnia [...] grudnia 2014 r. zawartej pomiędzy "B". S.A. i spółką "A", protokół z wizji z dnia [...] sierpnia 2017 r. i załączony do niego materiał fotograficzny, niezbicie dowodzi, że przedmiotowa restauracja usytuowana jest w obiekcie transportu publicznego. Nadto z treści aktu notarialnego wprost wskazano, że ww. lokal "położony jest na pierwszej i drugiej kondygnacji dworca [...]". Także z przedstawionych przez skarżącą dokumentów jednoznacznie wynika, że prowadzona restauracja jest częścią budynku Dworca [...]. Pełnomocnik skarżącej obecny w trakcie oględzin również nie wniósł zastrzeżeń, co do ustaleń zawartych w protokole wizji, że ww. lokal jest usytuowany na parterze i na I piętrze w budynku Dworca [...]. Należy także zaznaczyć, że przedstawione przez stronę skarżącą dowody w postaci: pozytywnej opinii Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. oraz zatwierdzenia powyższej restauracji przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. do prowadzenia działalności gastronomicznej, w tym do wprowadzania do obrotu wyrobów winiarskich, piwa i napojów spirytusowych, nie są wiążące dla organu w przedmiocie udzielenia zezwolenia skarżącej spółce. Właściwymi organami w przedmiocie wydania zezwolenia w sprawie są wyłącznie Prezydent W., jako organ I instancji, oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., jako organ odwoławczy. Odnośnie pisma Sekretarza Miasta W. z dnia [...] marca 2013 r., to słusznie organ odwoławczy wskazał, że pozostaje ono bez wpływu na wynik sprawy, a przede wszystkim nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów obowiązujących na dzień wydania decyzji, a ww. opinia niewątpliwie takiego charakteru nie posiada. Tym samym nie jest w żaden sposób wiążąca dla organu. Poza tym została ona wydana pięć lat temu i była skierowana do innego podmiotu, co dodatkowo osłabia jej moc dowodową w sprawie. Jeżeli chodzi o decyzję organu z dnia [...] sierpnia 2016 r., to nie ma podstaw do przyjęcia twierdzeń skarżącej, iż z jej treści wynikało aby udzielenie zezwolenia było możliwe po prawnym wyodrębnieniu lokalu z budynku dworca. Z tego względu nie może być mowy o naruszeniu art. 8 § 1 k.p.a. Także zarzut art. 8 § 2 k.p.a. jest bezpodstawny. Należy zauważyć, że wcześniejsze udzielenie innemu przedsiębiorcy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu położonym w bliskiej odległości od restauracji "A" zostało wydane w innym stanie faktycznym i prawnym. Jeżeli chodzi o dokumenty wydane w poprzednim postępowaniu w przedmiocie udzielenia ww. zezwolenia, to nie miały one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym bardziej, że ich treść w żaden sposób nie podważa słuszności decyzji wydanych przez organy w niniejszym postępowaniu. Powyższe prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie organy słusznie odmówiły wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, prawidłowo stosując przy tym art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy. Ponadto organy administracyjne należycie ustaliły stan faktyczny sprawy, działając na podstawie przepisów obowiązującego prawa i nie naruszyły, wbrew twierdzeniom skargi, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a. W tych okolicznościach Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego i procesowego i wobec tego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.