III SA/Wr 171/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędzia WSA Marcin Miemiec, Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2015 r. (nr [...]), utrzymującą w mocy decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego we W. z dnia [...] listopada 2014 r. (nr [...]), o nałożeniu na R. G. (dalej: strona, skarżący) kary pieniężnej w wysokości 8000 zł, za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej też: ustawa). Rozstrzygniecie podjęto w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] października 2014 roku w D. została przeprowadzona kontrola drogowa pojazdu marki Renault o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował J. K. (dalej kierowca). Przewóz był wykonywany na podstawie umowy z dnia [...] sierpnia 2014 r. zawartej między B. S. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą: P.H.U. "A" (dalej przedsiębiorca) a skarżącym. Kierowca wykonywał przewóz grupy dzieci (uczniów) do szkoły w D.. Przewozy te są wykonywane regularnie od poniedziałku do piątku o określonych godzinach. Podczas kontroli kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, gdyż takiego dokumentu nie otrzymał od przewoźnika. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Pismem z dnia [...] października 2014 roku D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego jako organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. W toku postępowania strona złożyła wyjaśnienia w sprawie (pismo z dnia [...] października 2014 r.), oświadczając, że nie wiedziała o obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym i dotychczas nikt od niej takiego zezwolenia nie wymagał. Następnie, D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzją (nr [...]) z dnia [...] listopada 2014 r., nałożył na stronę karę pieniężna w kwocie 8000,00 złotych z powodu wykonywania przewozu regularnego specjalnego osób bez zezwolenia. W odwołaniu skarżący podniósł, że posiada zezwolenie na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób na terenie gminy D. oraz zezwolenie na korzystanie z wszystkich przystanków na terenie gminy D., których kopie załączył do odwołania. Po rozpatrzeniu odwołania, organ odwoławczy wydał zaskarżaną decyzję, którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności, wskazał podstawy prawne obowiązujące w rozpatrywanym przypadku. Zgodnie z art. 4 pkt 22 lit. a ustawy o transporcie drogowym, przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające min. z przepisów ustawy. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Stosownie do treści art. 4 pkt 9. ustawy, przewóz regularny specjalny - niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Natomiast zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie albo oświadczenie o niekierowaniu pojazdem, o których mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując przewóz drogowy osób przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych - odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Stosownie do treści art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10000 złotych (ust. 2). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym). Zgodnie z lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych. Dalej podniesiono w uzasadnieniu, że w dniu kontroli przewóz był realizowany na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. W tej umowie, zawartej z Gmina D., skarżący zobowiązał się do wykonywania przewozów uczniów szkół podstawowych, gimnazjum oraz pięciolatków do przedszkola na terenie gminy D.. Okoliczność tę potwierdził także skarżący przesłuchany w dniu [...] października 2014 r. w charakterze strony podkreślając, że przewozi wyłącznie uczniów szkoły w D.. Nadto skarżący wyjaśnił, że przewozy są wykonywane regularnie od poniedziałku do piątku w tych samych godzinach rannych i w popołudniowych w zależności od godzin zakończenia lekcji. Podniesiono w uzasadnieniu, że z powyższego jednoznacznie wynika, że przewozy wykonywane przez skarżącego są regularnie i jest przewożona konkretna kategoria osób, z wyłączeniem innych osób. Jego pasażerami są tylko i wyłącznie dzieci uczęszczające do szkół na terenie gminy D.. Inni pasażerowie nie mogą skorzystać z tych przewozów. Uwzględniając powyższe przewóz wykonywany w dniu kontroli należało zakwalifikować jako przewóz regularny specjalny. W tej sytuacji, zdaniem organu, skarżący był zobowiązany posiadać zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w transporcie drogowym. Ponieważ skarżący nie posiadał takiego zezwolenia, więc przewóz w dniu kontroli był wykonywany z naruszeniem powołanych przepisów, dlatego zasadne było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8000 zł, na podstawie art. 92a ust. 1, 2 i 6 oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym. Dalej podniesiono w uzasadnieniu, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym: Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (pkt 1) lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ (pkt 2). Zdaniem organu, skarżący miał wpływ na powstanie naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, gdyż nie zapoznał się z obowiązującymi przepisami i dlatego nie uzyskał potrzebnego mu zezwolenia. Takiego zezwolenia nie posiadał i tę okoliczność potwierdził również wójt gminy D. w piśmie z dnia [...] października 2014 r. Zezwolenia nr [...] skarżący uzyskał już po dniu przeprowadzenia kontroli i dlatego nie mogą stanowić podstawy do uznania, że przewóz z dnia kontroli był wykonywany na podstawie ważnego zezwolenia. W skardze skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 2 k.p.a. oraz naruszenie art. art. 92 c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Biorąc powyższe pod uwagę, wniósł o uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...].11.2014 r. o nałożeniu kary pieniężnej W uzasadnieniu podniesiono, że biorąc pod uwagę dyspozycję art. 92c ust. 1 ustawy, w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki jego zastosowania. Naruszenie bowiem przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. We wrześniu 2014 r. skarżący został poddany kontroli przeprowadzonej przez D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, która nie wykazała żadnych nieprawidłowości, związku z tym był w pełni przekonany, iż wypełnił wszelkie powinności ciążące na przedsiębiorcy wykonującym regularne specjalne przewozy osób w transporcie drogowym. Ponadto wystąpiły szczególne okoliczności związane z podjęciem tego przewozu. Jak wynika z pisma Wójta Gminy D. z dnia [...].10.2014 r., powodem zawarcia ze skarżącym umowy na przedmiotowe przewozy w dniu [...].08.2014 r. była śmierć dotychczasowego przewoźnika i potrzeba zabezpieczenia przez organy gminy transportu uczniów, w związku ze zbliżającym się terminem rozpoczęcia roku szkolnego. W tych warunkach przystąpił do przewozu osób, w pełni przekonany, iż posiadane przez niego zezwolenie na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób - przewozy nieregularne, jest dokumentem w pełni umożliwiającym mu prowadzenie przedmiotowego przewozu. Wskazał, że nie posiadając wykształcenia prawniczego, nie odróżniał pojęcia przewozu regularnego i przewozu nieregularnego. W powszechnym mniemaniu przewozy regularne to przewozy transportu publicznego prowadzone przez linie autobusowe. W tym zakresie był w pełni przekonany o dopełnieniu formalności związanych z przewozem osób, w czym utwierdził go wcześniejsza kontrola. Podniesiono w skardze, że z uwagi na powyższe, zaskarżona decyzja w sposób oczywisty narusza art. 7 i art. 77 § 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie i nieobiektywne rozpatrzenie w zebranym materiale dowodowym wszelkich okoliczności będących przesłanką zastosowania w niniejszej sprawie art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, Wskazano, że jeszcze w toku postępowania wyjaśniającego tj. w dniu [...].10.2014 r. uzyskał stosowne zezwolenia W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie kar za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Sąd natomiast stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku doszło naruszeń, które dały podstawę do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, albowiem organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w sprawie kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym nie wyjaśniły dostatecznie, jaki podmiot powinien być stroną postępowania, a w konsekwencji - adresatem decyzji podjętej na podstawie art. 92 a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2013, poz. 1414 ze zm.), dalej: ustawa. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę nie wyeliminował tych uchybień. Zgodnie z art. 92a ustawy, obowiązującym w dacie zdarzenia i rozstrzygania, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenia (ust. 1). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 6). Z powyższego wynika, że karze podlega podmiot wykonujący przewóz drogowy. Istotne w sprawie, jest więc ustalenie, kto – jako podmiot wykonywał przedmiotowy przewóz drogowy, w sprawie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. W konsekwencji, kto jest stroną postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Jeżeli ustawodawca przyznaje określonym organom administracji publicznej kompetencje do wymierzenia, w drodze decyzji administracyjne, kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa drogowego stosownie do art. 92a ust.1 ustawy, (tak jak w rozpatrywanej sprawie), to powinnością organów prowadzących postępowanie w takiej sprawie jest ustalenie istotnej, decydującej o rozstrzygnięciu okoliczności - kto faktycznie – jako podmiot - dokonywał przewozu drogowego. Legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym powinien być zatem każdorazowo faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej. Oznacza to, że dla wskazania strony postępowania, adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy, istotne jest ustalenie okoliczności faktycznych odnoszących się do tego, kto wykonywał sporny przewóz, a więc kto był przedsiębiorcą wykonującym przedmiotowy przewóz w dniu kontroli, bowiem od tego ustalenia zależy ustalenie, kto dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz na kogo powinna być nałożona kara pieniężna, a w konsekwencji kto jest stroną w sprawie. Kontrolując prawidłowość wydanych w sprawie decyzji należy więc ocenić, czy ich wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem co do ustalenia stanu faktycznego w powyższym zakresie – ustalenie podmiotu wykonującego przedmiotowego przewozu drogowego naruszającego przepisy o transporcie drogowym. Tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. W szczególności idzie o ocenę przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującą do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z art. 7, 77 k.p.a. Powyższe ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zgodne z wymogami określonymi w art.107 § 3 k.p.a. Dopiero bowiem dokładne ustalenia faktyczne pozwolą na wydanie decyzji w sprawie. Jeżeli organ nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego, nie mógł też sporządzić uzasadnienia odpowiadającego wymogom wynikającym z art.107 § 3 k.p.a. Odnosząc poczynione uwagi do rozpatrywanej sprawy, na podstawie analizy akt sprawy, Sąd uznał, że organ nie dopełnił formalności starannego wyjaśnienia sprawy, z zachowaniem powyższych zasad. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji, nie ustalił bowiem w sprawie w sposób jednoznaczny, udokumentowany, jaki podmiot wykonywał przedmiotowy przewóz drogowego. W konsekwencji przedwczesne było uznanie, że stroną tego postępowania i adresatem decyzji w przedmiocie kary pieniężnej jest skarżący. Organy, pierwszej instancji jak i drugiej instancji uznały, że faktycznym przewoźnikiem w dniu kontroli, t.j. [...].10.2014 r. był skarżący, który w dniu [...] sierpnia 2014 r. zawarł Wójtem Gminy D. umowę na wykonywanie przedmiotowych przewozów uczniów. W konsekwencji uznano stronę za podmiot wykonujący w tym dniu przewóz drogowy - przewóz regularny specjalny. . Podnieść jednak należy, że w aktach sprawy znajduje się umowa z [...].08.2014 r. zawartej między B. S. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą: P.H.U. "A" (dalej: przedsiębiorca) a skarżącym. Zgodnie z jej treścią, skarżący zobowiązał się do zatrudnienia w charakterze podwykonawcy przedsiębiorcę (P.H.U. "A") podczas wykonywania przewozów autobusowych uczniów szkół podstawowych i gimnazjum z terenu gminy D. w terminie od [...].09. 2014 r. do [...].06. 2015 r. (§ 1). Natomiast przedsiębiorca zobowiązała się do wykonywania tych usług własnym autobusem w charakterze podwykonawcy (§ 2). W dniu kontroli, jak wynika z protokołu kontroli, przewóz był wykonywany pojazdem przedsiębiorcy (P.H.U. "A"). Powyższe wskazuje, że podmiotem wykonującym przedmiotowy przewóz w dniu kontroli był inny podmiot, a nie skarżący. W tym kontekście, uznać należy, że w sprawie naruszono przepisów procesowych, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, t.j. art. 28 k.p.a. w związku z art. 92a ust. 1 ustawy, w zakresie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzeniu materiału dowodowego odnośnie uznania skarżącego za podmiot dokonujący przewozu drogowego. Brak tych ustaleń nie pozwala jednoznacznie ocenić legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, utrzymującego w mocy pierwszoinstancyjną decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, na zasadach wskazanych w art. 92a ust. 1 i 6 ustawy. Wobec powyższych zastrzeżeń przedwcześnie jest ocenianie merytorycznej zasadności wymierzenia kary pieniężne, jej wysokości w przedmiotowej sprawie. Z tych wszystkich względów, zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nie odpowiadają prawu. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie zaskarżonej decyzji. Dlatego orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt. II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.