III SA/Wr 174/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała, , po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 16 lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę. U Z A S A D N I E N I E : Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. decyzją z dnia 26 października 2004 r. [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych - obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych l, 2 i 3 kHz /poz. 21 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach/ oraz choroby wywołanej działaniem niskich temperatur - odmroziny /poz. 24.3/ - u E. S. Decyzję powyższą wydano po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w toku którego ustalono, że E. S. pracował kolejno od 01.04.1955 r. do 31.08.1955 r. w Gminnej Spółdzielni A w M. jako referent skupu odpadów użytkowych i złomu; od 14.12.1955 r. do 12.09.1956 r. w PKP S w M. jako manewrowy; od 08.11.1956 r. do 20.03.1957 r. w PKP L w M. jako palacz; od 08.10.1958 r. do 14.09.1959 r. w PKP L w M jako starszy robotnik; od 09.03.1960 r. do 13.08.1960 r. w Przedsiębiorstwie B w L. jako robotnik melioracyjny; od 12.08.1960 r. do 20.04.1972 r. w PKP W. w M. jako rzemieślnik; od 21.04.1972 r. do 28.02.1975 r. w PKP S w M. jako manewrowy; od 01.03.1975 r. do 11.11.1975 r. w PKP S w M. jako pracownik referatu gospodarczego; od 12.11.1975 r. do 31.08.1976 r. w PKP S w M. jako czyściciel zwrotnic; od 29.03.1977 r. do 06.06.1979 r. w Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w L. jako wozak; od 01.12.1994 r. do 05.12.2000 r. w Spółdzielni Usługowej C w L. jako strażnik, portier i pracownik ochrony oraz od 06.12.2000 r. do 18.02.2003 r. jako palacz w tejże spółdzielni. Z oceny narażenia zawodowego dokonanej przez pracownika Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynikało, że w okresie zatrudnienia w PKP S M., w PKP L M. i PKP W M. pracownik narażony był na hałas oraz w okresie zatrudnienia w PKP S M. i w Spółdzielni Usługowej C w L. pracownik pracował w niskich temperaturach otoczenia. Z okresu zatrudnienia E. S. brak wyników pomiarów natężenia hałasu. Wyniki hałasu z późniejszego okresu dla stanowiska manewrowego wynoszą: 0,16 NDN - 2002 r., 0,49 NDN - 2004 r. W związku z podejrzeniem wyżej wskazanych chorób zawodowych E. S. badany był w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. Oddział w L., który wydał dwa orzeczenia lekarskie z dnia 14 maja 2004 r., nr [...], o braku podstaw do rozpoznania u skarżące go choroby zawodowej - obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem oraz z dnia 27 maja 2004 r., nr [...], o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - choroby wywołanej działaniem niskich temperatur otoczenia - odmroziny - u E. S. W uzasadnieniu pierwszego orzeczenia stwierdzono, iż rozpoznano u pacjenta ubytek słuchu typu mieszanego dużego stopnia. Jednak dla rozpoznania patologii zawodowej niezbędne jest stwierdzenie bezspornie lub z przeważającym prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy. W tym przypadku taki związek nie istnieje gdyż pacjent nie pracował w narażeniu na hałas przekraczający normatywy higieniczne. Ponadto w uzupełnieniu z dnia 22 grudnia 2004 r. do powyższego orzeczenia dodano, iż u E. S. ubytek słuchu wynosił dla ucha prawego 58 dB a dla ucha lewego 52 dB i miał charakter mieszany. W uzasadnieniu drugiego orzeczenia stwierdzono u pacjenta zmiany troficzne obu podudzi i stóp, obrzęki podudzi oraz owrzodzenie troficzne skóry podudzia prawego, istniejące od ponad 20 lat i spowodowane chorobą żylakową i nawracającym zakrzepowym zapaleniem żył. Biorąc pod uwagę przebieg i obraz kliniczny rozpoznanego schorzenia kończyn dolnych oraz przekroczony okres zgłoszenia domniemanego narażenia na niskie temperatury, nie znaleziono podstaw by rozpoznać w tym przypadku chorobę zawodową. W trybie odwoławczym E. S. był badany w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., który dnia 29 września 2004 r. wydał dwa orzeczenia lekarskie - nr [...] - o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Z uzasadnienia pierwszego orzeczenia wynika, że przeprowadzone badania specjalistyczne potwierdziły obustronne zaburzenia percepcji bodźców akustycznych typu odbiorczego o lokalizacji pozaślimakowej. W audiometrii impedancyjnej uzyskano obustronnie prawidłowe tympanogramy typu A oraz zarejestrowano odruchy z mięśni strzemiączkowych, co świadczy o braku patologii ucha środkowego obustronnie oraz w sposób obiektywny potwierdza lokalizację pozaślimakową niedosłuchu. Podwyższenie progu słuchu, obliczone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1000, 2000 i 3000 Hz wynosi dla ucha prawego - 28 dB, dla ucha lewego - 17 dB. Wielkość obniżenia czułości słuchu obustronnie oraz pozaślimakowa lokalizacja uszkodzenia słuchu nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, gdyż nie został spełniony warunek ślimakowej lokalizacji uszkodzenia słuchu i podwyższenia progu słuchu do co najmniej 45 dB dla ucha lepiej słyszącego. W drugim orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. stwierdzono w oparciu o analizę dostarczonej dokumentacji, iż brak jest obiektywnych danych dotyczących skutków działania niskich temperatur, na które badany był narażony w trakcie pracy zawodowej. Dokumentacja z leczenia szpitalnego od roku 1976 potwierdza natomiast, iż stwierdzane zmiany na podudziach miały etiologię naczyniową i związane były z rozległymi zmianami żylakowymi. Zarówno żylaki podudzi jak i powikłania powyższej choroby nie figurują w obowiązującym wykazie chorób zawodowych i nie mogą zostać uznane jako choroba zawodowa. Powyższe schorzenia nie mają związku z narażeniem na niskie temperatury. Po rozpoznaniu odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. decyzją z dnia 16 lutego 2005 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie znajdując podstaw prawnych ani merytorycznych do jej zmiany. Jak wskazano w treści zaskarżonej decyzji, do stwierdzenia przez Państwową Inspekcję Sanitarną choroby zawodowej spełnione muszą być jednocześnie dwa, wynikające z definicji choroby zawodowej zawartej w § 2 ust. l i § 5 ust. 2 i ust. 3 powołanego na wstępie rozporządzenia, warunki: 1. choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2. choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. W przypadku E. S. pierwszy warunek nie został spełniony. Zainteresowany był badany przez placówki służby zdrowia upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych, tj. w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. Oddział w L. oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Obie placówki służby zdrowia uznały, iż zarówno w przypadku uszkodzenia słuchu jak i choroby wywołanej działaniem niskich temperatur - odmroziny - stwierdzone u zainteresowanego zmiany chorobowe nie odpowiadają patologii zawodowej. Dokonując analizy orzeczeń powyższych placówek organ stwierdził, iż opinie lekarskie zostały poprzedzone specjalistycznymi badaniami, są obiektywne i wyczerpująco umotywowane, spełniają zatem kryteria opinii biegłego. W kwestii drugiego warunku niezbędnego do uznania choroby zawodowej należy stwierdzić, iż w okresie zatrudnienia zainteresowany nie był narażony na ponadnormatywny hałas, był jednak narażony na pracę w niskich temperaturach otoczenia. Sam fakt pracy w warunkach szkodliwych dla zdrowia nie jest jednak wystarczający do stwierdzenia choroby zawodowej. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której E. S. podkreślił ciężkie warunki pracy zawodowej i zły obecnie stan zdrowia, nie godząc się z rozstrzygnięciem w przedmiocie braku stwierdzenia u niego obu wskazanych na wstępie chorób zawodowych. Ustosunkowując się do tych zarzutów Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zakwestionowanej decyzji oraz argumentację, która spowodowała utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podstawy uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Sąd administracyjny kontroluje zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej, oraz prawidłowości ustalenia stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji. Postępowanie w sprawie choroby zawodowej E. S. zostało zainicjowane jego wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2004 r. Podstawowym aktem prawnym opisującym zasady i tryb rozpoznania oraz stwierdzenia choroby zawodowej, którego przepisy stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji jest niewątpliwie obowiązujące wówczas rozporządzenie Rady Ministrów dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. W myśl § 2 ust. l tego aktu przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzeniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem, czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanym "narażeniem zawodowym". Powyższy przepis określa przedmiot postępowania w sprawie choroby zawodowej uściślając, że rozpoznanie choroby zawodowej, a w dalszej kolejności jej stwierdzenie może dotyczyć tylko takich chorób, które: 1) zostały ujęte w wykazie chorób zawodowych, 2) w stosunku do których istnieje pewność lub wysokie prawdopodobieństwo, że spowodowane zostały narażeniem zawodowym. Dalsze ograniczenia - mające umocowanie w treści § 2 ust. 2 rozporządzenia - dotyczą trybu rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej i polegają na konieczności zachowania okresu, w którym może nastąpić zgłoszenie i rozpoznanie choroby zawodowej, formy zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej oraz na ścisłym określeniu kompetencji do rozpoznania choroby zawodowej i właściwości jednostek orzeczniczych - co jest już treścią normy § 5 niniejszego rozporządzenia. Wszczęcie postępowania w sprawie choroby zawodowej jest obowiązkiem właściwego inspektora sanitarnego, jednak to nie organ jest jego właściwym inicjatorem. Właściwe wszczęcie postępowania przed organami inspekcji sanitarnej poprzedzone jest fazą wstępną, w której ma miejsce podejrzenie choroby zawodowej i zgłoszenie tego podejrzenia inspektorowi sanitarnemu przez którykolwiek z uprawnionych podmiotów wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W tym kontekście postępowanie w sprawie choroby zawodowej jest postępowaniem toczącym się z inicjatywy zainteresowanego. Biorąc pod uwagę, że § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż "właściwy państwowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności kieruje pracownika, którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu rozpoznania choroby zawodowej (...)" trzeba uznać, że organ inspekcji sanitarnej, mimo że posiada wyłączne kompetencje do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie choroby zawodowej, to jednak wszczęcie to nie zależy od jego woli i uznania, ale jest on związany zgłoszeniem otrzymanym od uprawnionego podmiotu, i bez wpływu na ten obowiązek pozostają ewentualne braki lub wady formalne zgłoszenia. Powyższe regulacje dotyczące zgłaszania podejrzenia choroby zawodowej oraz wszczęcia postępowania świadczą łącznie o tym, że inicjatywa uruchomienia trybu rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej leży po stronie zainteresowanego, jednak wniosek - w tym wypadku zgłoszenie - nie wyznacza ściśle granic tego postępowania, które prowadzone jest na zasadzie oficjalności i w ramach którego uprawnione jednostki orzecznicze oraz właściwe organy, opierając się na informacjach wynikających ze zgłoszenia, winny - w myśl § 2 ust. 1 - uwzględniać choroby ujęte w wykazie. Zważywszy, że samo zgłoszenie może mylnie określać rodzaj lub nazwę choroby zawodowej bądź też opisywać same objawy w powiązaniu z oceną narażenia zawodowego - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - obowiązkiem inspektora sanitarnego jest prowadzenie postępowania w taki sposób i w takim zakresie, by uwzględniało choroby wskazane w zgłoszeniu lub te spośród ujętych w wykazie, które mogły mieć związek z zawartymi w zgłoszeniu danymi na temat objawów lub narażenia zawodowego oraz wystąpić w związku z wykonywaną pracą. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie lekarz dokonujący zgłoszenia nie określił, w kierunku jakiej choroby zawodowej skierował byłego pracownika na badania do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny pracy w L., ale wskazał jedynie czynniki szkodliwe w miejscu pracy, zaś sam pracownik opisał szereg dolegliwości i ich związek z wykonywaną pracą nie wskazując jednak z nazwy żadnej z chorób zawodowych ujętych w wykazie, należy zgodzić się, że postępowanie prawidłowo przeprowadzono w zakresie chorób mogących wystąpić w związku z opisanym narażeniem zawodowym. Jak już zaznaczono na wstępie, samo rozpoznanie choroby zawodowej uzależnione jest od dwóch przesłanek, tj. od rozpoznania jednostki chorobowej szczegółowo określonej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazania jej zawodowej etiologii, przy czym analiza w zakresie tej drugiej przesłanki jest w odniesieniu do byłego pracownika uwarunkowana zachowaniem określonego w tym wykazie okresu, w jakim wystąpienie udokumentowanych objawów tej choroby upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej mimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego. Zasadniczą rolę w procesie rozpoznania choroby zawodowej pełni więc badanie i diagnoza schorzenia, dopiero bowiem w razie potwierdzenia występowania określonej jednostki chorobowej ujętej w wykazie lekarz orzekający jest władny przystąpić do oceny jej zawodowego charakteru lub stwierdzić, że w odniesieniu do tej choroby upłynął okres upoważniający do jej stwierdzenia. W przedmiotowej sprawie obie jednostki orzecznicze służby zdrowia na podstawie przeprowadzanych badań, wywiadu oraz dostarczonej dokumentacji lekarskiej rozpoznały u skarżącego schorzenia, które swoim opisem oraz cechami nie odpowiadają jednostkom chorobowym ujętym w wykazie chorób zawodowych. W orzeczeniach tych precyzyjnie, a ponadto zgodnie z wcześniejszą, dostarczoną przez skarżącego, dokumentacją lekarską zdiagnozowano u E. S. obustronne zaburzenia percepcji bodźców akustycznych typu odbiorczego o lokalizacji pozaślimakowej, a także zmiany troficzne obu podudzi i stóp, obrzęki podudzi oraz owrzodzenie troficzne skóry podudzia prawego, istniejące od ponad 20 lat spowodowane chorobą żylakową i nawracającym zakrzepowym zapaleniem żył. Obydwie jednostki orzecznicze potwierdziły też, że zdiagnozowany u skarżącego niedosłuch, zarówno ze względu na podwyższenie progu słuchu, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1000, 2000 i 3000 Hz wynosząca dla ucha prawego - 28 dB, dla ucha lewego - 17 dB, jak i na pozaślimakową lokalizację uszkodzenia słuchu nie spełniały koniecznych, normatywnie opisanych cech choroby zawodowej słuchu z pozycji 21 wykazu. Również biorąc pod uwagę przebieg i obraz kliniczny rozpoznanego schorzenia kończyn dolnych, nie znaleziono podstaw by rozpoznać w tym przypadku chorobę zawodową. Tym samym jednostki uprawnione do wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej rozstrzygnęły sprawę negatywnie już na etapie sklasyfikowania schorzenia jako niemieszczącego się w wykazie chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia. W sytuacji zatem, gdy nie stwierdzono żadnej z chorób zawodowych ujętych w wykazie, podniesiona w orzeczeniach, a następnie w decyzjach organów inspekcji sanitarnej kwestia przekroczenia terminu do rozpoznania choroby zawodowej pozostaje bez znaczenia. W tym stanie rzeczy nie można uznać zarzutów skargi za zasadne. Organy orzekające nie naruszyły przepisów prawa, które dałyby podstawę do uwzględnienia skargi. Z tego powodu, na podstawie art. 151 powołanej na wstępie niniejszych rozważań ustawy proceduralnej, sąd orzekł jak w sentencji.